[1]اثرات خصوصی سازی(پایانی)
85/10/13
-3 پيامدهاي رفاهي
مطالعاتي كه به بررسي تاثير خصوصيسازي بر عملكرد شركتها ميپردازند،مباحث محدودي را به تاثير فروش بر عاملان – و نه مالكان يا افراد خارج از شركت – به ويژه مصرفكنندگان اختصاص دادهاند. از آنجا كه بيشتر شواهد نشانگر بهبود كارايي داخلي و بازده بيشتر براي صاحبان شركتهاست، اين فرض پيش ميآيد كه رفاه اقتصادي جامعه با اجراي برنامه خصوصيسازي فزوني يافته است.
اما بهبود وضعيت رفاهي امري نسبي است و حتي در كشورهايي كه اجراي برنامههاي متعدد خصوصيسازي، پيوسته عملكرد بهتر شركتها را به ارمغان آورده است و بر سود سهامداران افزوده، اين مطلب به اثبات نرسيده است. ممكن است انتقال براي شركت يا صاحبان آن سودمند باشد، اما برميزان منافع جامعه تاثير چنداني نداشته باشد. براي نمونه مي توان از واگذاري يك بخش دولتي ناكار آمد و انحصاري به مالك نظارت نشده و خصوصي نام برد. نتيجه به طور قطع افزايش سودآوري شركت،بازده بيشتر سهامداران جديد و حتي حقوقهاي بالاتر براي كارمندان، گسترش فرصتهاي شغلي و بازده بيشتر براي دولت خواهد بود. با اين حال، ممكن است زيانهاي رفاهي وارد بر مصرفكنندگان و اقتصاد كشور- به دليل دسترسي ناكافي يا عرضه نامطلوب توليدات و خدمات يا قيمتهاي بسيار بالاتر آنها – از اين سودها بيشتر باشند.
تعيين منافع و زيانهاي رفاهي گسترده در ميان تمامي عاملان، مصرفكنندگان دولت،كارمندان و رقابتكنندگان امري پيچده و دقيق است كه نه تنها به مقايسه وقايع قبل و بعد از واگذاري شركت بلكه به مقايسه اتفاقات پس از فروش، يعني برآورد آنچه كه در صورت باقي ماندن شركت در مالكيت دولت رخ ميداد، نيازمند است. اين رويكرد، به اطلاعات فراوان درباره عملكرد شركت در قبل و بعد از زمان اجراي برنامه و وجود تحليلگران بسيار ماهر نياز دارد و موضوع بحثهاي فراواني همچون لزوم واقع بيني و رعايت دقت در بررسي آمار و ارقام است. بنابراين، اين روش در موارد اندكي با موفقيت و دقت به انجام رسيده است كه بيشتر، و نه به طور كامل، شركتهاي زيربنايي را در برميگيرد.
مطالعه اساسي صورت گرفته توسط گلال،جونز، تندون و وگل سانگ (1994) از همه قابل توجهتر است. بررسي آنها درباره پيامد رفاهي برنامه خصوصيسازي در دوازده شركت زيربنايي در كشورهاي توسعه يافته و با درآمد متوسط، شواهدي دال بر تاثير خصوصيسازي بر كارايي شركت،سرمايهگذاري آينده و رفاه مصرفكنندگان را ارائه ميدهد. آنها تاثير بر همه عوامل را بررسي كرده و به مقايسه عملكرد قبل و بعد از اجراي برنامه خصوصيسازي و مقايسه عملكرد شركتهاي خصوصيسازي شده با اين سناريو كه شركتها در دست دولت باقي ميماندند و تنها اصلاحاتي در آنها انجام ميگرفت پرداختهاند بر خلاف بسياري از تحليلگران، آنها نيز پيامدهاي خصوصيسازي را از ساير تغييرات گسترده اقتصادي و بخشي تفكيك ميكنند. آنها دريافتند كه برنامه واگذاري، رفاه اقتصادي را به طور اساسي در يازده مورد از دوازده مورد (به استثناي آيرومكزيكو) بهبود بخشيده كه بيشتر به دليل افزايش شديد سرمايهگذاري، ارتقاي سطح بهرهوري،تعيين قيمتهاي عادلانهتر و مهمتر از همه افزايش رقابت و قانونگذاري موثر بوده است. (نمودار 4) آنها حتي با اين فرض كه مديران دولتي فناوريهاي جديد و روشهاي معقولتري را در پيش ميگيرند، به اين نتجيه رسيدند كه عملكرد شركت خصوصي شده نسبت به تداوم مالكيت دولتي مداوم برتري دارد. توجه: رفاه بدست آمده به عنوان درصدي از فروش سالانه در آخرين سال قبل از خصوصيسازي نشان داده شدهاند منبع: گالال، جونز،تاندون و وگلسانگ، 1994 شايد به علت پيچيدگي اين رويكرد و نبود دادههاي مستدل و تحليلگران ماهر تنها يك روش پژوهش در كشورهاي بادرآمد پايين مورد استفاده واقع شده است. جونز – يكي از ابداع كنندگان اين روش – به همراه جمال و كاكور (1998) آن را براي 81 مورد واگذاري در ساحل عاج به كار بردند كه نه تنها شركتهاي زيربنايي بلكه مجموعهاي از شركتهايي را كه پيش از اين در بازار رقابتي فعاليت ميكردند (كشاورزي، صنايع كشاورزي، بخشهاي تجاري و غيرتجاري) پوشش ميداد. آنها به اين نتيجه رسيدند كه كل بخش خصوصي شده با توجه به مزاياي زير به طور اساسي سودآور بوده است. (1) شركتها پس از واگذاري به بخش خصوصي عملكرد بهتري داشتند؛ (2)آنها نسبت به زماني كه در مالكيت دولت بود بهتر عمل ميكردند؛ مجموعه داد و ستدها در كل و به طور قطع به رفاه اقتصادي با مزاياي خالص رفاهي سالانه معادل 25درصد فروش پيش از واگذاري كمك ميكرد. اين نتايج از تاثيراتي همچون افزايش بازدهي،سرمايهگذاري، بهرهوري نيروي كار و منابع واسطه ناشي ميشود.
به طور كلي، به نظر ميرسد پيامدهاي رفاهي گستردهتر خصوصيسازي و ميزان رضايت از يك برنامه يا داد و ستد در چارچوب برنامه خصوصيسازي در بيشتر بخشهاي متاثر از آن يا در واقع كل جمعيت كشور، براي پذيرش و موفقيت ان امري حياتي به شمار ميرود اما به مطالعات بيشتري درباره پيامدهاي رفاهي نياز است.
3-4 تاثير بر اشتغال
شركتهاي دولتي گاهي كاركنان مازاد بسيار زيادي دارند زيرا دولتها همواره از آنها براي رسيدن به منظور توليد و حفظ اشتغال استفاده كردهاند. براي مثال، در سريلانكا متوسط مازاد نيروي كار در شش شركت بزرگ (برق، راهآهن، كشتيراني، شكر، سيمان و فرآوردههاي نفتي) پنجاه و سه درصد بود. (صالح، 2000) شركت دولتي اير آفريك 4200 كارمند و هشت ناوگان هوايي دارد، در حالي كه شركت ريان اير وابسته به بخش خصوصي و پيشرو در اين صنعت،1400 كارمند را براي 21 هواپيما در استخدام دارد. پيش از اجراي برنامه خصوصيسازي، شركت راهآهن آرژانتين بيش از 90000 نفر را در استخدام خود داشت و ميزان پرداخت دستمزد كاركنان معادل 160 درصد درآمد كل شركت بود. مثالهاي مشابه متعددي در اين زمينه ميتوان ذكر كرد. وجود كاركنان مازاد به تشديد مشكلات مالي شركتهاي دولتي كمك ميكرد. نيروي كار زياد يكي از نخستين زمينههاي پرهزينهاي است كه هم از سوي دولتهاي اصلاحگر و هم صاحبان خصوصي جديد مورد توجه واقع شده است. بارز بودن اين موضوع از اين نگراني ناشي ميشود كه اجراي برنامه خصوصيسازي ناگزير به بيكاري و خنثي شدن منافع آن مي انجامد كه اين موضوع به نوبه خود موجب مخالفت اتحاديهها،كارگران وانجمنها با اجراي برنامه شده است.
اين باور كه خصوصيسازي همواره به بيكاري منتهي ميشود، بياساس است. در واقع، شركتهايي كه به شدت تحت حمايت دولت هستند، كاهشهاي چشمگيري در ميزان اشتغال در قبل و بعد از واگذاري را تجربه كرده اند 80؛ 72 و 50 درصد به ترتيب در شركتهاي راهآهن، نفت و برق آرژانتين، 82 درصد در راهآهن برزيل، 42 درصد در شركت آب فليپين و پنجاه درصد در شركتهاي مكزيكي، علاوه بر اين، دسوزا و مگينسون (2000) با مطالعه 78 شركت خصوصي شده در 25 كشور جهان دريافتند كه كاهش ميزان اشتغال در شركتهايي كه در بخش رقابتي كار ميكنند به طور كلي ناچيز بوده است ولي كاهشهاي قابل توجهي در اشتغال شركتهاي غيررقابتي صورت گرفته است. بيشتر اين موارد هنگام واگذاري شركت پديد آمده است، چرا كه دولتها شركتها را براي فروش آماده كرده بودند و در موارد معدودي نيز مالكان جديد با صاحبان امتياز كاستن از نيروي شاغل را ادامه ميدادند. اما بيشتر موارد تعديل نيروي كار به دليل نياز به بازسازي و شرايط كلي اقتصادي بوده و برنامه خصوصيسازي در اين امر بيتاثير بوده است.
خصوصيسازي و اشتغال در ساحل عاج
جونز، جمال و كاكور (1998) طي مطالعاتي روي تاثير خصوصيسازي بر اشتغال در ساحل عاج،دريافتند كه شركتهاي خصوصي شده نيروي كار خود را نه به دليل اعمال سياست خصوصيسازي بلكه متاثر از اوضاع كلي اقتصادي كاهش دادهاند و به عقيده آنها كاستن از نيروي كار واكنشي به وضعيت اقتصادي بوده نه ناشي از سياست خصوصيسازي. در واقع، استدلال آنها اين است كه حتي ممكن است واگذاري شركتها، بيكاري را كاهش داده و مخالفت نيروي كار با خصوصيسازي را به حداقل رسانده باشد. افزون بر اين، طي سال 1994 ميزان استخدام در اين كشور در بخشهاي خصوصي تغييري نكرد و در اين زمينه در ميان مجموع شركتها نمود بهتري داشت. ميزان كل استخدام در شركتهاي خصوصي شده پس از واگذاري به طور ميانگين سالانه 9/3 دهم درصد رشد داشت در حالي كه پيش از خصوصيسازي،روند كاهش سالانه 9/1 درصدي را تجربه كرده بود. بنابراين، شركتها پس از واگذاري،سالانه به طور متوسط 741 شغل ايجاد كردهاند در حالي كه پيش از واگذاري سالانه 456 شغل از مجموع مشاغل موجود حذف ميشد. محققان بر اين باورند كه اين روند كاهش احتمالا بدون اجراي برنامه خصوصيسازي همچنان ادامه مييافت زيرا پس از بازگشت به روند سودآوري پس از ركود اقتصادي، بخش دولتي به عادت ديرينه خود يعني استخدام مازاد تمايل پيدا ميكرد. نگاهي به هزينه دستمزد كاركنان، دستمزد واقعي نسبت به تعدد افراد شاغل و كل هزينه دستمزد كاركنان به ازاي هر فرد شاغل نشان ميدهد كه ميانگين موارد مذكور هر سال پس از خصوصيسازي 5/8 و 8/6 درصد رشد داشتهاند، در حالي كه در سالهاي پيشين اين نسبتها كاهش مييافت و ميان كاركنان با دستمزد كم و كارگران با دستمزد بالا تناسب منطقي وجود داشت.
در مقابل، شركتهاي رقابتي داراي كاركنان كارآمد در دوره پيش از واگذاري و شركتهايي كه در بخشهاي رو به رشد جاي دارند – مانند بخش مخابرات – جز در موارد استثنايي دچار كمبود نيروي كار نمي شوند. اين شركتها اغلب به همراه تمامي كاركنان خود به خريداران بخش خصوصي واگذار شدهاند و توانايي به كارگيري هم نيروهاي پيشين را داشتهاند و يا اينكه با جذب نيروي كار بيشتر بر اساس، برآورد سرمايهگذاري لازم و ميزان توسعه شركت واگذار شدهاند. در واقع، سرمايه گذاريهاي جديد و رشد پس از فروش، ميزان اشتغال را در شمار زيادي از شركتهاي خصوصي شده افزايش داده است (گلال، جونز، تندون و وگل سانگ، 1994 ناش، مگينسون و ون راندن بورگ، 1994 بوبكري و كاست، ؛ 1998 كيكري،1998).
يك مطالعه در مورد كشورهاي شرق اروپا نشان داده است كه سطح كلي اشتغال در زمان قبل از خصوصيسازي و همزمان با آن كاهش يافت اما به مرور رو به افزايش گذاشت (استرين و سوينار، 1998). مروري بر 17 مورد خصوصيسازي نشان ميدهد كه ميزان اشتغال در 4 مورد (23 درصد) افزايش،در 6 مورد بدون تغيير و در 7 مورد كاهش (به طور ميانگين 44 درصد نسبت به نيروي كار پيش از فروش) داشته است. با اين حال، اين موارد مربوط به شركتهاي با نيروي كار مازاد فراوان و در بخشهاي حمايت شدهاي نظير تنباكو، آبرساني و برق بودهاند (وندر، ژيراكي، هوون، 1997).
در بسياري از موارد و بر خلاف تصور عموم، افرادي كه شغل خود را در شركتهاي خصوصي شده حفظ ميكنند، دستمزد بالاتري ميگيرند و اغلب هم اين افزايش چشمگير است. كاهش نيروي كار در شركتهاي بزرگ خصوصي شده در برزيل در دهه 1990 قابل توجه بوده است (به طور ميانگين 48 درصد)، اما بهبود سطح بهرهوري حاصل از آن به معني دستمزد بالاتر و انگيزه بيشتر براي كارگراني كه بر سر كار باقي ماندهاند، بوده است. (ماسه دو، 2000) شواهد مشابهي نيز در مكزيك (لوپز، لاپورتا و دسيلانز، 1997) آرژانتين (رامامورتي، 1997) و مالزي (گلال و ديگران، 1994) ديده ميشود.
با وجود برخي انتقادها، به نظر نميرسد كه اجراي برنامه خصوصيسازي دليل اصلي افزايش بيكاري و تفاوت دستمزدها بوده باشد. براي مثال، مطالعه آمارهاي كشور آرژانتين نشان ميدهد كه علت اصلي رشد بيكاري در سالهاي 1993 تا 1995 اجراي برنامه خصوصيسازي نبوده بلكه «تاثير تكوئيلا» يا شوك نرخ بهره بوده است. (چيساري، استاش و رومرو، 1999) در سالهاي نخست دهه 1990 در لهستان و مجارستان رشد رسمي ميزان بيكاري با وجود كندي روند خصوصيسازي به شدت افزايش يافت و در لهستان در سالهاي 1993 تا 1994 به 7/16 درصد رسيد (اما در سال 1998 به 6/9 درصد كاهش يافت) و در مجارستان در سال 1993 اين رقم به 1/14 درصد رسيد (اما در سال 1996 به 8/10 درصد رسيد). بنابراين، كندي روند خصوصي سازي از رشد بيرويه بيكاري جلوگيري نكرد. نليس (1999) بردسال، برمن و ژاكلي (2000) در يك مطالعه اقتصادي در زمينه تاثير آزادسازي و انجام اصلاحات اقتصادي بر دستمزدها در منطقه آمريكاي لاتين نتيجه گرفتند كه خصوصيسازي با اين قبيل افزايشها نسبت وارونه دارد. به اين معني كه خصوصيسازي به نوبه خود به افزايش نابرابري دستمزد در اقتصادهاي رو به رشد آمريكاي لاتين كمك نميكند، بلكه در حقيقت، اجراي برنامه خصوصيسازي، آزادسازي و اصلاح بخش مالي،نظام مالياتي و بازارهاي سرمايه را تعديل مينمايد (اين مقاله همچنين نشان ميدهد كه گروه عمده اي كه مشاغل خود را از دست دادهاند، از مديران رده مياني بودهاند و نه كارمندان ساده و دون پايه، اين مورد در كشورهاي ديگر نيز مشاهده شده است).
نكته مهم اينست كه در ارزيابي موفقيت يا شكست يك برنامه خصوصيسازي نبايد تنها بر ميزان اشتغال پس از واگذاري شركتهاي مشمول برنامه نسبت به ميزان پيش از واگذاري تكيه كرد. بيشتر موارد تعديل نيرو به دليل نياز به زيرساختي مغاير با وضع موجود و اوضاع عمومي اقتصاد انجام ميشوند همچنين بايد به خصوصيسازي به عنوان يك برنامه اصلاح جامعه كه سسب رقابتپذيري،رشد و باروري اقتصادي ميشود (شامل بخشهايي از اقتصاد كه هيچگاه تحت نظارت و مالكيت دولت نبودهاند) نگاه كرد.در صورتي كه خصوصيسازي و اصلاحات همراه با آن به درستي انجام شود، از آنجا كه نيروي غيرمولد به سوي فعاليتهاي مولد ديگر كشيده ميشود، به افزايش اشتغال خواهد انجاميد و اين امر مي تواند بر زيانهاي وارد بر شركتهاي خصوصي شده مرجح باشد. حمايت مستمر دولت از شركتهاي دولتي و كاركنان آنها باعث بهرهمندي قشر اندكي از شهروندان ميشود. رشد سريع خصوصيسازي و تمركز بر ايجاد مشاغل مولد توسط بخش خصوصي به جاي حمايت از مشاغل ناكار آمد بخش دولتي، براي حفظ رشد اقتصادي امري حياتي است.
3-5 توزيع ثروت و درآمد
تاثير خصوصيسازي بر توزيع ثروت و درآمد، پرسشي است كه همواره مدنظر بوده است و به تازگي نيز توجه ويژه تحليلگران را به خود جلب كرده است. اطلاعات اين گزارش مربوط به اين بحث است و يافتههاي اوليه آن در ادامه ميآيد.
نخست، مطالعات انجام شده درباره ارزيابي پيامدهاي رفاهي نشان ميدهند كه اجراي برنامه خصوصيسازي، ميزان منابع اقتصادي در دسترس را افزايش ميدهد.
دوم،نتيجه ديگر اين مطالعات اين بوده كه اگر چه واگذاريهاي متعدد به مزاياي رفاهي مناسبي براي تمامي عوامل مربوطه از قبيل فروشندگان، خريداران، مصرفكنندگان، كارگران و رقابتكنندگان ميانجامد، اما گاهي هم منجر به زيان عدهاي و سود عدهاي ديگر ميشود و اين امر به ساختار انتقال و ميزان توسعه يافتگي و ظرفيت اقتصادي بستگي دارد. براي مثال، فروشندگان دولتي، سهام شركتهاي دولتي را زير قيمت عرضه ميكنند تا از فروش سريع و موفقيتآميز اطمينان حاصل كنند و همچنين سهامداران اوليه كم درآمد از بازار گريزان نشوند. اين امر به نفع سهامداران جديد خواهد بود، اما اغلب موجب زيان فروشندگان و مالياتدهندگان ميشود.
سوم، در مورد واگذاري شركتهاي زيربنايي، قبل از هر چيز، به شفافيت و ظرفيت نظام قانونگذاري در موقع واگذاري و يا قبل از آن وابسته است (چيساري، استاش و رومرو، 1999).
روشن ترين جنبه هاي توزيع ثروت و درآمد عبارتند از: تاثير بر اشتغال، ميزان دسترسي، قيمت و مالكيت. تاثير خصوصيسازي بر اشتغال در شركتهاي خصوصي شده و در كل اقتصاد تحت عنوان «تاثير بر اشتغال» مورد بحث قرار گرفته است و درباره موضوع «دسترسي» مطالعات اخير روي زيرساختهاي اقتصاد (در مقالهاي جداگانه پيرامون تاثير آن بر زيرساختها توضيح مفصل داده شده است.) نشان دهنده تاثيرات بسيار مثبت خصوصيسازي از قبيل افزايش ميزان سرمايهگذاري ميباشد كه به توسعه بيشتر منجر شده و افزايش تعداد قراردادهاي فروش كه دست كم قسمتي از آنها صرف توسعه گروهها و مناطق محروم ميشود. همانگونه كه گفته شد،در پي اجراي برنامه خصوصيسازي قيمتها با هدف پوشش تعرفهها افزايش مييابد، اما تاثير بر شيوه توزيع به دليل وجود چارچوبهاي قانوني كه با هدف حمايت از گروههاي محروم وضع شدهاند، اغلب پوشيده ميمانند (براي مثال، دولت شيلي براي هزينه تلفن در مناطق روستايي يارانه در نظر گرفته است). هدف اصلي اين پژوهش پاسخ به اين پرسش است كه آيا ميزان منافع حاصل از توزيع مناسب، از ميزان زيانهاي ناشي از افزايش قيمت بيشتر يا كمتر بوده است .
در نهايت، با وجود ابداعاتي كه با هدف گسترش توزيع عادلانه انجام شده است – مانند طرحهاي كوپني در اقتصادهاي در حال گذار، نظام سرمايهداري در بوليوي و اعطاء يا فروش سهام به كارگران در شركتهاي خصوصي شده – اين باور حتي در ميان ناظران دلسوز امر واگذاري، نيز وجود دارد كه پيامدهاي خصوصيسازي در زمينه توزيع مالكيت و ثروت دست كم در كوتاه مدت داراي اثر منفي بوده است؛ تا آنجا كه اقشار پردرآمد سود سهام بيشتري نسبت به اقشار كم درآمد به دست ميآورند. اما هنوز تحليل مستدلي براي اين ترديد ارائه نشده و بايد در انتظار تكميل پژوهشهايي بود كه هم اكنون در دست انجامند.