[1]اثرات خصوصيسازي (1)
85/10/11
تاكنون مطالعات بسياري با موضوع ارزيابي اوليه ميزان دستيابي به مزاياي مالي اقتصادي مورد نظر در برنامه خصوصيسازي انجام شده است.بيش از يكصد مطالعه در اين باره صورت گرفته كه خصوصيسازيها را در همه بخشها و ازطريق روشهاي مختلف در بسياري از كشورهاي توسعه يافته،در حال توسعه و در حال گذار دربرميگيرند. پيامدها و مطالعات انجام شده در اين زمينه را ميتوان به پنج گروه زير تقسيم نمود:
• اغلب ارزيابيهاي خصوصيسازي، به عملكرد مالي و عملياتي موسسه همراه با مقايسه ميزان بهرهوري و سودآوري قبل و بعد از فروش و تغييرات در ميزان بازده سرمايهگذاريها و استفاده از ظرفيت و موارد مشابه نظر داشتهاند. اين مطالعات زماني كه به درستي انجام شوند، شواهد كافي دال بر بهبود عملكرد برنامه خصوصيسازي در اوضاع متفاوت و به روشهاي مختلف را فراهم ميآورند.
• مطالعات محدود ولي رو به افزايش، به بررسي اثرات خصوصيسازي بر اقتصاد كلان و پيامدهاي مالي آن ميپردازند مزايي مثبت مالي وهمبستگي شديدي ميان خصوصيسازي و ميزان رشد اقتصادي را نشان ميدهند.
• پيامدهاي گستردهتر رفاهي و اقتصادي خصوصيسازي به صورت جامع مطالعه نشده است. با اين حال، برخي ارزيابيهاي دقيق، عملكرد برنامه خصوصيسازي را رضايت بخش نشان ميدهند وپيامدهاي رفاهي در مقايسه با موارد غيرواقعي مثبت بوده است.
• تحليل فزاينده اشتغال و بازار كار نشان ميدهد كه خصوصيسازي هميشه به بيكاري منتهي نميشود بلكه نتايج بسته به صنعت و كشور مورد بررسي متفاوت بوده است. به هنگام ارزيابي در مقابل ارقام غيرواقعي، خصوصيسازي اغلب به افزايش اشتغال در هر دو سطح صنعت و شركت منجر ميشود.
• پيامدهاي خصوصيسازي برآمد و توزيع ثروت جنبههايي هستند كه كمتر مورد مطالعه واقع شده اند. با اين حال، هم اكنون اقدامات قابل توجهي در اين زمينه در حال اجراست.
3-1 عملكرد شركت
گنجينهاي از اطلاعات كشورهاي مختلف نشان ميدهد كه خصوصيسازي با بهبود عملكرد مالي و عملياتي شركت ارتباط دارد. به دنبال اجراي برنامه خصوصيسازي ميزان سودآوري نيز مانند ميزان كارايي (كه به صورت فروش واقعي به ازاي هر كارمند بيان ميشود). بازده و سرمايهگذاري به طور معمول افزايش مييابد. اين نتايج به ويژه براي بخشهايي كه در حوزههاي رقابتي موثري از قبيل توليد،صنعت، كشاورزي، نفت و گاز و معدن فعاليت دارند، خوشايند نيست.
چنان كه در زير به اختصار بيان ميشود، اين نتايج در مطالعات مقطعي كه كشورهاي توسعه يافته و كشورهاي در حال توسعه و در بررسي موردي، اقتصادهاي در حال توسعه و در حال گذار را در برميگيرد، به چشم ميخورد.
3-1-1 مطالعات مقطعي (بين كشوري)
آخرين و دقيقترين پژوهش درباره ارزيابي تاثير خصوصيسازي بر عملكرد شركت از سوي مگينسون و نتر (2001) صورت گرفته است. در جامعترين اين پژوهشها از روش مشابهي براي مقايسه عملكرد عملياتي و مالي قبل و بعد از خصوصيسازي تعدادي از شركتهاي خصوصي شده از طريق عرضه عمومي سهام،در كشورهاي در حال توسعه و توسعه يافته در دوره زماني بيشتر ازسه سال استفاده شده است. (مگينسون و ناش و راندبورگ، (1994)؛ بوبكري و كاست، (1998)؛ سوزا و ناش و مگينسون، 2000). همانگونه كه در مگينسون و نتر (2001) بيان شده است، همه اين مطالعات نتايج مشابهي دارند. ميانگين وزني ارزشهاي متوسط در مطالعات انجام شده نشان ميدهد كه سودآوري به صورت درآمد خالص تقسيم بر فروش تعريف شده از ميزان متوسط 6/8 درصد پيش از خصوصيسازي به 6/12 درصد پس از آن افزايش يافته است. كارايي به شكل فروش واقعي (تورم تعديل شده) به ازاي هر كارمند تعريف شده از 9/96 درصد در سال خصوصيسازي، به 3/123 درصد در دوره پس از آن رسيده است. بين 79 تا 86 درصد شركتها افزايش بازده سرانه كاركنان خود را داشتهاند. نتيجه اغلب مطالعات، از نظر آمارهاي اقتصادي، افزايش چشمگير توليد و همچنين كاهش قابل توجه نسبت بدهي به دارايي شركتها رانشان داده و مخارج براي سرمايهگذاريهاي عمده به آرامي افزايش يافته است. ولي تغييرات در ميزان اشتغال مبهم بوده است دگرگوني ساختار مديريت بهمراه وجود انگيزه كافي و اداره صحيح، از جمله عوامل اصلي بهبود عملكرد شركتها محسوب ميشوند.
ارزيابي شواهد تجربي توسط ششينسكي و لوپز كالوا (1998) نيز نظريه پيامدهاي مثبت خصوصيسازي بر ميزان سودآوري و كارايي شركت را تاييد ميكند. آنها دريافتند كه:
1) سودآوري شركتهاي خصوصي شده، مستقل از ساختار بازار بهبود مييابد. با اين حال، شركتهاي رقابتي در مقايسه با شركتهاي موجود در بازارهاي غيررقابتي افزايش بيشتري را در ميزان بهرهوري نشان ميدهند. در مورد اخير، به زعم نويسندگان سياستهاي قانونزدايي مرتبط با برنامههاي خصوصيسازي براي سرعت بخشيدن به فرايند سازگاري اين شركتها با استانداردهاي صنعت مفيد قلمداد ميشوند.
2) عملكرد شركتهاي كاملا خصوصي شده بهتر از شركتهايي است كه تنها بخشي از آنها خصوصي شده است. بردمان و وينينگ (1998) در بررسي اسامي خود بشواهدي براي تاييد يافته اخير ارائه ميكنند. آنها با تحليل عملكرد 500 شركت صنعتي بزرگ غيرآمريكايي نشان دادند كه شركتهاي تحت مالكيت دولت يا با مالكيت مختلط، سودآوري و بهرهوري كمتري نسبت به شركتهاي بخش خصوصي دارند و نتيجهگيري كردند كه شركتهاي داراي مالكيت مختلط از شركتهاي دولتي سودآورتر نبوده و نظارت كامل بخش خصوصِي، ونه مالكيت جزئي، براي دستيابي به بهبود عملكرد حائز اهميت است. ميتوان استدلال نمود كه مشكلات روش شناختي در مطالعات مذكور ممكن است به جانبداري ازخصوصيسازي منجر شده باشد. نخست، مشكل مربوط به تعصب در انتخاب است. شركتهايي كه از طريق عرضه عمومي به فروش رفتهاند، «سرآمد» خواهند بود. به اين معني كه براي احراز صلاحيت پذيرش در بورس اوراق بهادار مدت ها سودآور بوده و داراي حسابهاي دقيق و به روز ميباشند اين نوع انتخاب باعث ميشود كه شركتهاي بزرگ و داراي عملكرد مطلوب در برنامه خصوصيسازي فروخته شوند. پس، اين امكان وجود دارد كه خصوصيسازي باعث بهبود عملكرد آنها نشده باشد بلكه تنها شركتهاي قوي بنيه، را به بخش خصوصي واگذار كرده باشند. به علاوه، محدوديتهاي موجود در گردآوري دادهها، از كشورهاي در حال توسعه براي چنين مطالعاتي باعث ميشود كه دادههاي مربوط به اين كشورها بيشتر از حد واقعي نشان داده شوند كه خود به جهتگيري بيشتر منتهي خواهد شد. مشكل دوم، وجود و يا عدم وجود يكساني در دادهها ميباشد كه به عقيده برخي بر نتايج تحقيقات موثر واقع ميشوند، بدين صورت ممكن است مقايسه اطلاعات حسابداري در كشورهاي مختلف و در مقاطع زماني متفاوت دشوار و آميخته با مشكلات باشد. اغلب اين مطالعات بهبود و يا ركود عمومي ايجاد شده در اقتصاد و يا محيط تجاري را در مطالعات خود لحاظ نميكنند در حالي كه هر دو مورد (وضعيت اقتصادي و تجاري) بر پيامدهاي خصوصيسازي موثر هستند و ميتوان گفت كه موجب شكوفايي اقتصادي تمام شركتها و نه فقط شركت هاي خصوصي شده ميشوند.سوم، توجه به اين مطلب ميباشد كه سودآوري به عنوان يك شاخص بهبود عملكرد كافي نيست چرا كه بخش خصوصي طبق تعريفهاي موجود خواهان حداكثر سود است در حالي كه در بخش دولتي،هدف، سود نيست. با وجود مطالب عنوان شده تحقيقاتي كه در بررسيهاي خود طيف وسيعي از شركتها از صنايع و كشورهاي مختلف و در دورههاي زماني متفاوت در نمونه آماري خود داشتهاند بعد از بررسيهاي مقايسهاي خود جميعا بر اين عقيده متفق شدهاند كه خصوصيسازي نه فقط عملكرد بلكه سودآوري و كارايي شركتها را نيز ارتقاء ميبخشد. در ادامه برخي از مطالعات به ذكر مشكلات روش شناختي پرداختهاند. براي نمونه بوبكري و كاست (1998) به تحليل عملكرد 79 شركت تازه خصوصي شده در 21 كشور در حال توسعه كه خصوصيسازي كلي يا نسبي را بين سالهاي1980 تا 1992 تجربه كرده بودند، پرداختند. نمونهها به دليل پراكندگي جغرافيايي و سطوح مختلف توسعه كشور و كوچك و بزرگ بودن شركتها در صنعت و ساختارهاي مختلف بازار، تنوع داشتند. آنها همچنين به افزايش چشمگير ميزان سودآوري (بيش از ميانگين 124 درصد پس از خصوصيسازي)، كارايي عملكرد (ميانگين ميزان فروش واقعي به ازاي هر كارمند بيش از 25 درصد و درآمد خالص به ازاي هر كارمند تا 63 درصد)، سرمايهگذاري ثابت (تا 126 درصد)، اشتغال (بالاي 3/1 درصد) و كاهش اتكا به وام و افزايش سود سهام پي بردند. تغييرات در ميزان سودآوري و كارايي در كشورهاي با درآمد متوسط بيش ازكشورهاي با درآمد پايين بود. يكي از مهمترين مسائل ارزيابي برنامه خصوصيسازي، در مطالعات مقطعي (بين كشوري) همانند مطالعات كشوري كه در زير مورد بحث قرار گرفته است، مقايسه پيامدهاي خصوصيسازي با مواقعي كه در آن خصوصيسازي انجام نميشود، ميباشد. وقتي كه اوضاع كلي اقتصادي براي تمامي شركتها بهبود يابد يا موقعي كه مديران بخش دولتي و مالكان شركتها توانايي انجام و حفظ اصلاحات را داشته باشند ممكن است بهبود عملكرد بدون تغيير در مالكيت حاصل شود. عمران (2001) استدلال ميكند كه در مصر اين گونه بوده است. وي در مروري بر شاخصهاي شركتهاي خصوصي شده و شركتهاي دولتي در دهه 1990، دريافت كه كليه شركتها صرفنظر از نوع مالكيت، اصلاح شدهاند و اين گونه نتيجه گرفت كه آزادسازي عمومي در توضيح نحوه عملكرد شركت بسيار مهمتر از خصوصي سازي است ولي همچنين ميتوان استدلال كرد كه آزادسازي بدون انجام خصوصيسازي دستاورد اندكي در مصر به همراه داشته است و مديران شركتهاي دولتي تنها هنگامي كه خصوصيسازي يك انتخاب واقع بينانه بوده و مشكل اصلي همچنان پا برجا باشد، خواستار اصلاحات هستند. در چند تحقيق نيز به روشهاي مختلف موارد خلاف واقع ارزيابي شدهاند، كه قابل توجهترين آنها مطالعه صورت گرفته توسط كلال، جونز، تندون و وگسلانگ (1994) است.
آخرين موضوع، زمانبندي است كه هم در مطالعات مقطعي (بين كشورها) و هم در سطح كشور و شركت كاربرد دارد. دي ونتس و مالاتستا استدلال ميكنند كه مقداري از بهبود در عملكرد قبل از انجام خصوصيسازي و به دليل تاثير «اعلام موضع» به خودي خود به وقوع ميپيوندند. در واقع، تعدادي از اصلاحات بسيار دشوار اغلب طي انجام مراحل خصوصي سازي صورت گرفتهاند ولي در اكثر موارد، اعلام موضع با موارد زير همراه بوده است:
• تغيير مديريت؛
• بيكاريهاي فراوان و ساير معيارهاي كاهش هزينه؛
• كنار گذاشتن ساير روشهاي ناكارآمد.
اين موارد به هيچ وجه براي اجراكنندگان برنامه خصوصيسازي قابل قبول نيست. به علاوه، ميزان تداوم اين اصلاحات در نبود واگذاري نهايي بسيار بحثانگيز است و بسياري استدلال نمودهاند و شواهد نيز نشان ميدهد كه خصوصيسازي براي حفظ دستاوردها و ممانعت از عدول آنها ضروري است (بانك جهاني، 1995).
3-1-2 كشورهاي در حال توسعه
بيشتر مطالعات ارزيابي تاثير خصوصيسازي، در كشورهاي در حال توسعه، نشان ميدهند كه خصوصيسازي باعث بهبود عملكرد شركتها شده است. براي مثال، لاپورتا و لوپز دسيلانز (1997) با بررسي 218 شركت غيرمالي خصوصي شده در مكزيك بين سالهاي 1983 تا 1991 نشان دادند كه شركتهاي دولتي در بخشهاي رقابتي و غيررقابتي از زياندهي پيش از خصوصيسازي به سودآوري پس ازآن رسيدهاند و اين امر با كاستن شكاف موجود در عملكرد شركت از طريق استفاده از گروههاي نظارت در بخش خصوصي حاصل شده است. توليد واقعي 3/25 درصد افزايش نشان داد، فروش به ازاي هر كارمند تقريبا دو برابر شد و ميزان سود تا 24 درصد رشد كرد. آنها باكنترل تغييرات دريافتند كه اين افزايشها به طور عمده به دليل بهرهوري ناشي از بهبود در انگيزه و اعمال مديريت بهتر در بخش خصوصي بوده و هزينههاي پايينتر اشتغال نيز نتيجه كاهش نيروي كار بوده است.
خصوصيسازي در برزيل، كارايي و سودآوري شركتهاي دولتي را بهبود بخشيد. (ماسه دو، 2000) شركتهاي دولتي بين سالهاي 1981 تا 1994، پيش از آغاز برنامه خصوصيسازي، ضعيف عمل ميكردند و نسبت سود به دارايي خالص در اين دوره به طور متوسط 5/2- درصد بود كه به 4/5- درصد در پايان اين دوره تنزل كرد. به اين ترتيب، سودهاي هنگفتي پس از خصوصيسازي به دست آمد. براي نمونه، كارخانه بزرگ فولادسازي كه زيانهاي سنگيني داشت، سودآور شد و ميزان سرمايهگذاري به ميزان شگفتانگيزي افزايش يافت. سود بيشتر،درآمد مالياتي بيشتري براي دولت در پي داشت و شركت، پرداخت سود به سهامداران را آغاز كرد. پينهرو (1996) در گزارشي ديگر به تحليل عملكرد 50 شركت دولتي برزيلي در قبل و بعد از انجام خصوصيسازي به روش مشابه بررسيهاي مگينسون پرداخت. او به اين نتيجه رسيد كه خصوصيسازي باعث بهبود چشمگير عملكرد ميشود، به ويژه زماني كه با روش تغيير در نحوه نظارت، به جاي فروش حداقل سهام،صورت گيرد. اين نتايج در مورد شركتهايي كه به تازگي به فروش رسيدهاند، به صورت مستدلتر نشان ميدهد كه خصوصيسازي در صورت همراهي با انجام آزادسازي اقتصادي بهتر عمل ميكند. حذف موانع ورود و خروج، تحميل نرخهاي بهره مثبت و كاهش دستيابي به منابع بود بودجه در زمره اين معيارها هستند.
بيشتر گزارشهاي موفقيتآميز به كشورهاي با درآمد بالا و يا متوسط اختصاص دارد ولي با اين وجود خصوصيسازي در كشورهاي با درآمد پايين كه از وجود شرايط نامساعد بازاري و سرمايهگذاران محتاط رنج ميبرند نيز به پيامدهاي مثبتي منجر شده است. شركتهاي خصوصي شده در كشورهاي پايين صحراي آفريقا از طريق سرمايهگذاريهاي جديد، ظرفيت را افزايش داده، فناوريهاي جديد ارائه كرده و بازارهاي خود را گسترش دادهاند (بهاتيا و كمپل وايت،1998). در غنا فروش شركتهاي خصوصي شده تا 71 درصد افزايش يافت. ميزان سرمايهگذاري در ده شركت خصوصي شده در تانزانيا 5/2 برابر بيش از 17 شركت واگذار نشده بود. مطالعه جداگانه عملكرد قبل و بعد از خصوصيسازي در مورد شانزده شركت خصوصي شده از طريق عرضه عمومي سهام طي سالهاي 1989 تا 1996 در آفريقا افزايش قابل توجه ميزان مصرف سرمايه از سوي شركتهاي خصوصي شده را نشان داده است، اما تغييرات سودآوري، كارايي و بازده ناچيز بوده است (بوبكري و كاست، 1999).
در گذشته برخي دولتها براي افزايش درآمد يا كسب حمايت عمومي به واگذاري سهام اقليت (سهام غيرمديريتي) و انتشار سهام به موسسات مالي تحت كنترل دولت (در هند)، به كارگران (در مصر) يا به عموم مردم (بانكهاي بنگلادش) اقدام كردهاند و هيچ يك از اين اقدامات تغييرات عمده اي در عملكرد اين شركتها را در پي نداشت. در مجموع، نگهداري سهام اكثريت (سهام مديريتي) توسط دولت بهبود عملكرد شركت را باعث نشده است. مشكل اصلي، انجام تغييرات ناچيز در نحوه اداره اين شركتهاست. با اين حال، خصوصيسازي جزئي در مالزي نتايج مثبتي داشته است (گلال و ديگران، 1994) كه البته بيشتر به دليل وجود قانون مشخص و اجبار مديريان به واكنش در برابر فشارهاي بازار بوده است. سهامداران خصوصي، دولت را براي انجام اصلاحات به سمت تصميمگيريهاي اقتصادي منطقيتر تحت فشار قرار ميدادند. فروش اكثريت يا كل سهام يك شركت به سرمايهگذاران استراتژيك از بروز مشكلات انگيزهاي (مديريت) و قرارداد مربوط به خصوصيسازي كه در حالت واگذاري حداقل سهام پيش ميآمد جلوگيري ميكند. اين روش ميتواند با فروش سهام به كاركنان و عموم مردم در تلاش براي اشتراك ثروت و كسب حمايت عمومي در مورد خصوصيسازي همراه شود. اين رويكرد در شيلي،جامائيكا و استوني، در وضعيتهاي متفاوت كاركرد خوبي داشته است.
به طور خلاصه، شواهد تجربي در مورد كشورهايي كه اقتصاد در حال گذار ندارند بيانگر اين است كه خصوصيسازي تاثير مثبتي بر عملكرد موسسه دارد. با وجود تمامي مباحث ومشكلات روش شناختي موجود در ارزيابي اثرات خصوصيسازي، با در دست داشتن شواهدي كافي از كشورها و بخشهاي مختلف، ميتوان چنين اذعان كرد كه خصوصيسازي شركتها در بازارهاي رقابتي موجب ارتقاي شگرفي در كارايي، سودآوري، بازده و مخارج سرمايهگذاري آنها خواهد شد.
3-1-3 اقتصادهاي در حال گذار
ارزيابي تاثير خصوصيسازي بر عملكرد شركت، به ويژه در اقتصادهاي در حال گذار، دشوار است. تغييرات و دگرگونيهاي همزمان اجتماعي و اقتصادي، تفكيك پيامدهاي خصوصيسازي از ساير عوامل را مشكلتر ميسازد. افزون بر اين، كمبودهاي تحليلي و اطلاعاتي، به ويژه در اقتصادهاي در حال گذار، مانند اقتصاد كشورهاي اتحاد شوروي سابق، جديتر هستند. به تازگي، ارزيابيهاي متعددي با هدف مقابله با اين مشكلات آغاز شده است. بررسيهاي اخير به طور كلي نشان ميدهند كه با وجود تفاوت فاحش ميان كشورهاي شرق و مركز اروپا كه شامل كشورهاي حوزه درياي بالتيك و كشورهاي اتحاد شوروي سابق، جداي از كشورهاي حوزه درياي بالتيك نيز ميشود، خصوصيسازي در آنها پيامدهاي مثبتي به بار آورده است.
ژانكف و مورل (2000) جامعترين و دقيقترين بررسي را روي 125 مطالعه تجربي درباره اقتصادهاي در حال گذار انجام دادند. آنها با ارائه شواهد كافي كه از مطالعات مختلف بدست آمده است چنين استدلال ميكنند كه در بيشتر كشورهاي در حال گذار، مالكيت خصوصي نسبت به مالكيت دولتي، زيرساختهاي بهتري را براي انجام بهتر فعاليتهاي اقتصادي شركتها فراهم ميآورد (شركتها را براي بقا و شكوفايي در اقتصاد مبتني بر بازار رقابتي آمادهتر ميسازد). ولي تفاوتهاي منطقهاي آشكار است؛ يعني تاثير خصوصيسازي در كشورهاي شرق و مركز اروپا بيش از دو برابر كشورهاي اتحاد شوروي سابق ميباشد.
يك راه براي توجيه نتايج متفاوت منطقهاي، توجه به نوع مالكيتهايي است كه از روشهاي مختلف فروش ايجاد ميشود. در كشورهاي شرق و مركز اروپا مانند استوني، مجارستان و لهستان كه شركتها به روش فروش تجاري خصوصي شدهاند مالكيت در اختيار مالكان متمركز استراتژيك كه اغلب خارجي و بهرهوري بسيار بيشتري نسبت به مالكان داخلي داشتند، قرار گرفت. كشورهاي اتحاد شوروي سابق كه طبق اسناد موجود بر خصوصيسازي انبوه از طريق سيستم كوپن متكي هستند نتايج مثبت كمتري به دست آوردند. چنين روشهايي منجر به مالكيت مديران و كاركنان داخلي شركت در حال خصوصيسازي ميشد و به طور اساسي از شيوع سهامداري خود در ميان عامه جلوگيري ميكرد و به عبارتي فرصت برابر مالك شدن را براي همه قايل نميشد. با اين وجود، حتي در اين موارد نيز شواهد اندكي دال بر لطمه به عملكرد شركت به دليل اجراي برنامه خصوصيسازي وجود دارد؛ به استثناي نمونه بسيار مهم خصوصيسازي در روسيه كه به نظر ميرسد شركتهاي واگذار شده به كارگران عملكرد ضعيفتري نسبت به شركتهاي دولتي داشتهاند . به طور كلي، شركتهاي خصوصي شدهاي كه توسط افراد داراي اطلاعات پنهاني (افراد داخلي شركت) اداره ميشوند، داراي حداقل كارايي هستند. ولي حتي اين گونه شركتها نيز بهتر از شركتهاي دولتي عمل ميكنند؛ با اين وجود شركتهاي تجاري شده و با مديريتهاي تغيير يافته و يا هيات مديره مستقل عملكردي بهتر از شركتهاي دولتي داشتهاند (توجه داشته باشيد گه در كشورهاي با اقتصاد در حال گذار، بخشهاي خصوصي تازه وارد بهترين مجريان برنامه هستند و زمينههايي را كه هرگز در دست دولت نبوده است، به دست ميگيرند). علاوه بر روش فروش شركتها، بخش مهم ديگر ماجرا توجيه نتايج متفاوت منطقهاي به صورت تفاوت سطوح توسعه نهادي و رويكردهاي سياستگذاري با توجه به ورود شركتهاي جديد و اعمال محدوديتهاي شديد بودجهاي است.
خصوصيسازي در روسيه
در روسيه مالكيت بيش از هفتاد درصد شركتها به دنبال اجراي برنامه خصوصيسازي رسمي در سالهاي 94-1992 به دارندگان اطلاعات پنها شركتها (افراد داخلي شركت) منتقل شد. انتظار اين بود كه اين مالكان درهاي شركتها را به روي افراد خارج كه پول و تخصص داشتند، بگشايند. پيشبيني ميشد صندوقهاي سرمايهگذاري تازهتاسيس به اين جريان كمك كنند ولي مالكان جديد نسبت به از دست دادن كنترل خود بر شركت بيميلي نشان ميدادند و سرمايهگذاران خارجي در وضعيت نابسامان و بيقانون، بسيار محتاطانه عمل ميكردند. در نتيجه، هيچ يك از سرمايهگذاران جديد يا صندوقهاي سرمايهگذاري روسيه در تغيير و تمركز مالكيت در بازار ثانويه توفيقي به دست نياوردند و پيامد آن هم تنها يك بازسازي محدود بود. فروش هاي نقدي غيرشفاف شركتهاي بزرگ روسيه و برنامه مشهور «وام براي سهام» به فرهنگ دزدسالاري كمك كرد يا باعث ايجاد آن شد. به اين معني كه بسياري از شركتهاي مستعد با قيمتهاي پايين به گروههاي كوچك سرمايه گذاران انتقال يافتند (بلك، كراكمان، تاراسوا، 2000). با اين وجود، برخي تحليلگران (مانند باربريس، بويكو، شليفر و سوكانوا، ؛ 1996 ارل، ؛ 1998 ارل واسترين، 1998) به اين نتيجه رسيدند كه خصوصيسازي در روسيه، دست كم در شركتهايي كه سرمايهگذاران خارجي در حفظ كنترل خود در مقابل افراد متفرقه به موفقيت رسيدهاند، به بهبود عملكرد شركت منتهي شده است. آنها همچنين از عدم پرداخت قيمت مناسب از طرف سرمايه گذاران جديد براي تصاحب شركتها آگاهي دارند و ميدانند كه روشهاي فروش نيز شفاف نبوده است.
چگونه ميتوان در مورد مسئله پيچيده و دشوار روسيه با اطمينان اظهار نظر كرد؟ بديهي است كه خصوصيسازي، رقابت و تشديد محدوديتهاي بودجهاي، همه، كارايي خصوصيسازي را در روسيه بهبود بخشيدهاند. افزايش سهم مالكيت خصوصي، بر فروش واقعي به ازاي هر نفر نيروي كار افزوده است، در حالي كه يارانهها باعث كاهش سرعت بازسازي ميشوند (ژانكف، 1999). مالكيت خارجي قابل توجه (بيش از سي درصد) به طور قطع با بازسازي و مالكيت مرتبط است. اگر روسيه قادر به اعلام مزايده داراييهاي بالقوه خود براي سرمايه گذاران خارجي بود، وضع اقتصادش بهتر از امروز ميبود و شايد سريعتر به رشد مثبت ميرسيد و امكان پرهيز از برخي مشكلات فراهم ميشد.
در اينجا دو پرسش مطرح ميشود :
1. آيا خصوصيسازي به افزايش كارايي منتهي شد؟
2. آيا خصوصيسازي رفاه يا عدالت اجتماعي را افزايش داد؟
نظر همه ناظران، افزايش شديد نابرابريها پس از اجراي روشهاي خصوصيسازي در روسيه است. ولي چاره چيست؟ مالكيت دولتي مستمر؟ ميتوان گفت كه خصوصيسازي فاسد و بسيار ناعادلانه «وام براي سهام» در روسيه سرانجام به افزايش كارايي شركتهاي جانشين منجر شد. اما چگونه؟ مديراني كه از طرف افراد صاحب نفوذ تعيين ميشوند، خود را بهتر و شايستهتر از مديران پيشين منصوب دولت نشان ميدهند. مالكان و مديران اين شركتها پس از كسب ناعادلانه و اوليه داراييها و پس از سالها رفتار به سبك غرب وحشي، هماكنون به سودها و مزايا علاقمندتر شدهاند و از بهبود بلند مدت رونق داراييها از طريق يك بازار منظم و قانونمند حمايت ميكنند. شواهد اخير نشان ميدهند كه امروزه تقريباً همه شركتهايي كه با طرح «وام براي سهام» خصوصي شدهاند، سودآور و بسيار پررونقتر از زماني هستند كه متعلق به دولت بودند. در واقع، صاحبان كنوني براي كسب اين گونه داراييهاي بالقوه فراوان، مبلغ ناچيزي پرداخت كردهاند؛ يعني سهم دولت و مالياتپردازان از اين انتقال ناچيز بوده است. به علاوه، اين تجربه باعث بدبيني مردم روسيه نسبت به برنامه خصوصيسازي و به طور كلي صداقت و صلاحيت بخش خصوصي و دولتي شده است.
در مجموع، خصوصيسازي در روسيه بايد به شكلي بهتر و به روشي كه بخش عمده آن مستلزم هزينههاي بالاي سياسي و اجتماعي نبود، انجام ميگرفت. پيامدهاي آن جريان اكنون در دست بررسي است. با اين حال، استدلال بينيازي روسيه از خصوصيسازي و باقي ماندن انبوهي از شركتها در مالكيت دولت، در حالي كه اين كشور سعي در انجام تدريجي اصلاحات و ايجاد محيط مناسب براي داد و ستد بيشتر دارد، ممكن است كاملاً غيرواقعبينانه باشد. گواه اين مطلب، گزارشهاي ضعيف و ناموفق كشورهاي بلاروس و ازبكستان است كه رويكرد «حركت تدريجي» را آزمودهاند.
پژوهش ديگري در باب پيامدهاي خصوصيسازي در اقتصادهاي در حال گذار، توسط هاوريليشين و مك گتيگان (1999) صورت گرفت. آنها استدلال كردند كه تغيير مالكيت براي بازسازي و بهبود عملكرد شركت كافي نخواهد بود و قرار گرفتن در صحنه رقابت و اعمال محدوديتهاي شديد بودجهاي بسيار مهمتر است. يافتههاي مهم آنها شامل موارد زير است :
1. شركتهاي خصوصي تقريباً بهتر از شركتهاي دولتي عمل ميكنند؛ به اين معني كه هرگونه برنامه خصوصيسازي بهتر از بيبرنامگي است. اما شكل خصوصيسازي نيز مهم است چرا كه فشارهاي رقابت و محدوديتهاي شديد بودجهاي را در پي دارد.
2. شركتهاي خصوصي جديد به همراه شركتهايي كه به تازگي خصوصي شدهاند و تحت مديريت افراد خارج از شركت (داخلي يا خارجي) قرار دارند، بهترين مجريان هستند.
به طور متوسط، تاثير مالي و اقتصادي برنامه خصوصيسازي در دوران گذار، مثبت بوده است. مانند ساير موارد، صاحبان بخش خصوصي در دوره گذار اقتصادي، موثرتر و كاراتر از دولت هستند. اين نتيجه هشداردهنده است ولي ميتوان گفت كه يافتهها چندان مستدل نيستند. براي مشاهده محدوديت هاي رويكردهاي ديگر، تنها به ملاحظه كشورهاي در حال گذار كه خصوصيسازي يا ساير اصلاحات را به تعويق انداخته يا از آنها منصرف شدهاند، نياز داريم. با اين حال، گستردگي و سرعت پيشرفت در اجراي برنامه خصوصيسازي در دوره گذار كه قسمت عمده آن در كشورهاي دچار مديريت دولتي ناكارآمد، نظامهاي قانوني ضعيف و ظرفيتهاي ساماندهي پايين به وقوع ميپيوندد، در مورد بازارهاي مالي و سرمايه به فساد بيشتر، بيعدالتي، ربوده شدن موجودي، داد و ستد دارندگان اطلاعات نهاني و كلاهبردراي از سهامداران اقليت- به ويژه افرادي كه سهام خود را از طريق واگذاري و سيستم كوپني به دست آوردهاند- منتهي ميشود. از نظر سياسي و اجتماعي، اين مسئله هزينهبر تشخيص داده شده است و به طور خلاصه، حركت به سمت خصوصيسازي و مالكيت خصوصي ضروري بوده ولي بايد به نحو مطلوبتري صورت گيرد.
3-2 اثرات مالي و تاثيرات آن بر اقتصاد كلان
مطالعات اخير دباره تاثير خصوصيسازي بر امور مالي و اقتصاد كلان، مزاياي مثبت، عظيم و چشمگير خصوصيسازي را نشان ميدهد (ازوسكي، ريچاردسون، ديويس و بارنت، 2000). دولتها پس از اجراي برنامه خصوصيسازي از نظر مالي نسبت به دوره قبل از آن موفقتر هستند. عوايد مادي حاصل از اجراي برنامه در 18 كشور مورد بررسي، بالغ بر 2 درصد توليد ناخالص داخلي بوده است. بهبود اوضاع مالي در طول زمان به دليل اندوخته شدن دريافتهاي حاصل از خصوصيسازي به جاي هزينه كردن آنهاست. خصوصيسازي پيامدهاي مثبتي بر درآمد دولت از راههايي بجز عوايد حاصل از فروش دارد. ميزان نقل و انتقالات به دنبال اجراي برنامه خصوصيسازي كاهش مييابد (نمودار 3) و شاخصهاي گستردهتر حسابهاي شركتهاي دولتي ادغام شده نشاندهنده كاهش شديد كسري بودجه برخي كشورهاست.
1- بجز شركت پترولئوس مكزيكانوس و شامل برخي نمايندگي غيرمتمركز دولت.
منبع : ديويس، اوسوزكي، ريچاردسن و بارنت، 2000
از نظر رشد، شركتهاي خصوصي در صنايع رقابتي بسيار كارآتر از شركتهاي دولتي عمل ميكنند. بسياري از متغيرهاي سياستگذاري مانند : انضباط مالي، قيمتها و آزادسازي تجاري، حذف مقررات زايد، خصوصيسازي و شفافسازي حقوق مالكيت براي تعيين ميزان رشد، اهميت دارند. توجه به هر يك از اين موارد به طور جداگانه ممكن است تاثير محدودي بر ميزان رشد داشته باشد ولي در مجموع، ارتباط محكمي با توسعه سريع دارند. دادههاي مربوط به كشورهاي در حال توسعه و در حال گذار در مطالعه صندوق بينالمللي پول از اين يافتهها پشتيباني ميكند و همبستگي شديدي را ميان رشد و خصوصيسازي نشان ميدهد. در حالي كه خصوصيسازي به تنهايي نميتواند علت افزايش نرخ رشد اقتصادي در اين مطالعات قلمداد گردد ولي اين احتمال هم هست كه به خصوصيسازي به ديد نمايانگري از اصلاحات ساختاري نگريسته شود. اين مطالعات همچنين نشان داده كه بازاريها و سرمايهگذاران به خصوصيسازي به عنوان علامت اصلي اعتبار و اهميت اصلاحات مينگرند كه هر چند غيرمحسوس، ولي تاثيرگذار بر روي اوضاع كلان اقتصادي ميباشد.
ششينسكي و لوپزكالوا (1998) همچنين دريافتند كه خصوصيسازي باعث رونق مالي بخش دولتي ميشود. كسري بودجه در دوره اصلاحات كاهش مييابد. كشورهاي با درآمد پايين كه مجريان جسوري براي برنامه خصوصيسازي نيستند، به طور متوسط كسر بودجه چشمگيري دارند. در كشورهاي با درآمد بالا يا متوسط، خصوصيسازي، انتقال وجوه خالص به شركتهاي دولتي را كاهش ميدهد و حجم آن هنگام آغاز جمعآوري ماليات از شركتهاي خصوصي شده افزايش مييابد كه اين مساله عامل كمككننده ديگري به تاثير مثبت اجراي برنامه بر اقتصاد كلان است. در اغلب موارد، ميزان ماليات پس از فروش از سود سهام پيش از فروش (در صورت پرداخت سود) بسيار بيشتر است. با وجود نگراني از دشواريهاي جمعآوري ماليات، شواهدي دال بر سير نزولي درآمدهاي دولت از طريق مالياتهاي سنگين، از جمله در آفريقا (بهاتيا و كمپل وايت، 1988) آرژانتين (شيخ، 1996) و مكزيك (لاپورتا و لوپزدسيلانز، 1997) در دست است.
يك مسئله مهم مالي و اقتصاد كلان در خصوصيسازي، استفاده از عوايد حاصل از واگذاريهاست. هرچه عوايد خالص (عوايد ناخالص منهاي هزينههاي فروش كه شامل واريز مالي، هزينههاي تفكيك و مشاوره است) صرف بازپرداخت ديون داخلي و خارجي شود بهتر است چرا كه باعث گستردهتر شدن منافع اقتصادي حاصل از آن ميشود. چنانچه عوايد فراوان و ميزان مبالغ پرداخت شده چشمگير باشد، انجام اين امر به نرخهاي پايينتر بهره كمك ميكند، از استقراض و تورم ميكاهد و نرخ رشد كلي را افزايش ميدهد. چهار كشور زير پوشش مطالعه I.M.F ، يعني آرژانتين، مصر، مجارستان و مكزيك، بدهيهاي دولتي ثبت شدهاي به ميزان چهل تا 130 درصد توليد ناخالص داخلي داشتند. كاربرد عوايد حاصل از خصوصيسازي به همراه برخي عوامل ديگر، كاهش شديد بدهيها را در فاصله سال پيش از دوره فعال خصوصيسازي و آخرين سال اين دوره در پي داشت و به تقويت و ثبات اقتصاد اين كشورها كمك كرد. مسئله اينجاست كه اين عوايد مدعيان بسيار ديگري نيز دارد و دولتها هم ملزم به تعديل ايدهآلهاي اقتصادي با موارد سياسي هستند. بسياري از دولتها (بوليوي، استوني و مجارستان) بخشي از عوايد خود را صرف طرحي مانند پوشش هزينههاي مستمري (كه آن نيز شكلي از بازپرداخت بدهيها كه جزء تعهدات دولت است، ميباشد)، يا يك مورد پرخطر ديگر مانند بازسازي برخي شركتهاي اصلي دولتي، مقدم بر يا حتي به جاي خصوصيسازي (در جمهوري چك) نمودهاند. تجربه استفاده از عوايد براي تامين هزينههاي جاري با فرض موقتي و يكباره بودن آن، درباره اين خطر كه ممكن است مصرف آن تا سطوح غيرقابل باور افزايش يابد، هشدار ميدهد.