[1]عوامل خصوصيسازي موفق
85/9/23
خصوصيسازي نه فرايندي ساده است و نه به يك صورت متحدالشكل اجرا ميشود. چگونگي شروع آن متفاوت است و كشورها اهداف مختلفي را از اجراي آن دنبال ميكنند و با طيف گستردهاي از مشكلات و موانع مواجهاند و براي نيل به اهداف مورد نظر خود به راهبردها و طرحهاي متفاوت نيازمند هستند. هيچ رويكرد جهاني قابل استفادهاي براي اجراي برنامه خصوصيسازي وجود ندارد و تلاش براي ايجاد يك رويكرد فراگير ومناسب، كاري بيهوده و زيانآور است. با اين حال، تجربه جهاني راهكارها و رهنمودهايي را درباره عوامل حياتي مرتبط با خصوصيسازي موفق ارائه ميدهد.
تعهد و مالكيت
خصوصيسازي به پشتوانه سياسي محكمي نياز دارد و تقريباً هميشه بيخطر است. انتقالها (معاملات) بيشتر موقعيت برنده و البته گاهي هم بازنده را بوجود ميآورد. (اگرچه موقيعت برنده- برنده نيز بسيار پيش ميآيد). گاهي شركتهاي خصوصي شده با ناكامي مواجه شده و از گردونه خارج مي شوند. اغلب داراييها بايد زير قيمت دفتري و ثبت شده فروخته شوند كه اگرچه از لحاظ اقتصادي قابل توجيه است ولي ممكن است دستاندركاران به حيف و ميل اموال متهم شوند. در واقع، پراكندگي منافع در بلند مدت و يا تحمل هزينهها از سوي گروههاي سازمانيافته و كاري، سبب سياستزدگي موضوع خصوصيسازي ميشود. اين مسئله نيازمند اقدام محتاطانه از سوي مراجع سياسي و اجرايي براي بيان روشهاي ديگر، ايجاد ائتلافهايي براي انجام تغييرات و توجه به نارضايتيهاست. همه اين موارد به نوبه خود به تصميمگيريهاي رده بالا در اموري همچون شناسايي افرادي كه داراييها به آنها فروخته ميشود و ارزيابي قيمت و ضوابط فروش و توافقهايي كه شهروندان عادي و احزاب سياسي را به روي صحنه ميآورد، نياز دارد. آنگونه كه تجربه كشورهايي نظير آرژانتين، بوليوي، جمهوري چك، مكزيك و ديگر كشورها نشان ميدهد، حل اين مشكلات به متخصصان و كارگزاران ماهر و پشتيباني كامل مسئولان عالي رتبه براي برطرف كردن موانعي كه ممكن است اين فرايند را از مسير اصلي خود منحرف كنند يا باعث كندي آن شوند، نيازمند است.
در حالي كه تعهد مسئولان عاليرتبه سياسي براي اجراي برنامه خصوصيسازي و موفقيت آن ضروري است اما اين به هيچ وجه كافي نيست. فراهم كردن زمينه درك عمومي در ميان قشر عظيمي از سهامداران، حتي اگر با پشتيباني فعال مسئولان همراه نباشد، براي اين فرايند كاملاً سياسي، امري حياتي به حساب ميرود. در اين زمينه، اطلاعات كافي بسيار مهم است. بيشتر كشورها اطلاعرساني عمومي را مفيد ميدانند زيرا آشكار شدن موارد زير را باعث ميشود :
(1) هزينههاي مالي و اقتصادي عظيم و پنهاني شركتهاي دولتي اصلاح نشده؛ (2) مزاياي مستقيم و غيرمستقيم خصوصيسازي؛ (3) هراس و نگرانيهاي اصلي شهروندان در مورد خصوصيسازي. اين گونه اقدامات در صورت همراهي با ساز و كارهاي لازم براي اطمينان از مشاركت گسترده و تعديل هزينههاي سياسي و اجتماعي (به عنوان مثال روشهاي شفافسازي، برنامههاي اجرايي، برنامههاي مالكيت سهام در شركتهاي فروخته شده)، ثمربخش خواهند بود. تعريف دقيق اهداف و راهبرد برنامهخصوصيسازي نيز به نوبه خود به پذيرش برنامه و مالكيت گسترده در ميان سهامداران عمده كمك مينمايد.
تجربه كشورهايي نظير روسيه كه در ابتداي كار، وعدههاي زيادي نسبت به خصوصيسازي داده بودند، در حالي كه نتايج نااميدكننده حتي غيرقابل تحميلي را به بار آورده بودند، نشان داد كه اين گونه اقدامات هميشه به سادگي اجرا نميشوند و تلاشهاي موفقيتآميز نيازمند راهبرد روشن، توجه كافي به اوضاع داخلي، انعطافپذيري در اجرا و ايجاد ساز و كارهاي مناسب و صحيح است. مهمتر از همه، اينكه وعدههايي كه به طور معمول طي اين جريان داده ميشود؛ از جمله فروش داراييهايي كه از بازده زيادي برخوردارند به صورت آزاد، رقابتي و شفاف بايد انجام گردد. كليد اين معما تنها ايجاد اداره روابط عمومي نيست بلكه برنامه اطلاعرساني به توده جامعه هم اهميت خاصي دارد.
مالكيت و رقابت
هنوز پس از گذشت بيست سال از تجربه خصوصيسازي، مباحث جدي مربوط به حدود مالكيت مطرح است. نظريه اقتصادي درباره پيامدهاي مالكيت تا حدودي نارسا به نظر ميرسد؛ اين نظريه به ساختار بازار و ميزان رقابتپذيري هر شركت توجه دارد. بنابر شواهد تجربي از آنجا كه خصوصيسازي به طور معمول جزيي از برنامه كلي آزادسازي و اصلاحات براي افزايش رقابتها به شمار ميرود به اعتقاد برخي، با اجراي اين برنامه بر ميزان رقابت افزوده شده و تغييرات مثبتي در شركتهاي خصوصي شده به وجود خواهد آمد. در واقع، برخي موارد نشان ميدهند كه بحث رقابت حتي از تغيير مالكيت براي ايجاد سود ناشي از كارايي مهمتر است.
همزمان، اين پرسش تداعي ميشود كه اگر ايجاد رقابت و تغيير ساختار بازار به نوبه خود بسيار سودمند است پس چرا به ندرت در نبود تغيير مالكيت رخ ميدهد؟ در واقع وجود تجربيات ضعيف در اصلاح شركتهاي دولتي در دهه 1980 و پيش از آن، دشواريها و نتايج محدود اصلاحات در نبود هرگونه تلاش براي تغيير مالكيت را آشكار ميكنند. عليرغم تلاشهاي متنوع و هماهنگ براي ايجاد اصلاحات و رقابت، شركتهاي دولتي سرسختانه نسبت به هرگونه تغيير مقاومت نشان ميدهند. علت اين امر ناشناخته بودن راه حل مشكلات شركتهاي دولتي نيست، بلكه ناتواني يا عدم تمايل دولت براي تامين كامل هزينه اصلاحات (از جمله وارد كردن شركتهاي دولتي به صحنه رقابت، اجبار آنها به دسترسي به بازارهاي سرمايه خصوصي، ايجاد بازار براي مديران و مانند آن)، يا به جاي گذاشتن اين وجوه براي زمان مقتضي براي تغيير انگيزهها و رفتارهاست. حتي در موارد بهتر عملكرد نيز به طور معمول به علت مداخلات سياسي مقامات، برنامه اصلاحات دوام نميآورد يا به شكل نادرستي اجرا ميشود (چين يك مورد نادر است.) (بانك جهاني، ؛ 1995 مازومدار، ؛ 1996 شرلي و ژو، 2000). به ويژه دولتها هيچگاه نميتوانند از پرداخت ديون خود اظهار عجز كرده يا حتي شركتهاي دولتي را ورشكست اعلام كنند و آنها را از گردونه خارج نمايند. در عوض، تخصيص بودجههاي آرامبخش را ادامه ميدهند. در جايي كه انتقال مستقيم كاهش يافته، اغلب ضمانتها و اعتبارات دولتي از سوي بخش بانكي جايگزين آن شده است. حمايت غيرمستقيم از طريق تعويض زمان پرداخت ماليات و سود و عوارض گمركي امري عادي بوده است.
شرلي و والش (2000) با مرور پنجاه مطالعه تجربي روي كشورها وبخشهاي مختلف (رقابتي و غيررقابتي) به تحليل و جمعبندي بحث مالكيت پرداختهاند. آنها دريافتند كه نظريه ماليكت نسبت به اصول تجربي مبهمتر است. بنا به دلايل ياد شده در بالا، از لحاظ تجربي نميتوان شركتهاي دولتي را از علل ناتواني بازار دانست. نتايج بيشتر مطالعات تجربي نشان ميدهند كه شركتهاي خصوصي شده و خصوصي عملكرد بهتري نسبت به شركتهاي دولتي دارند. اين يافته در تمام بخشها و ساختارهاي بازار صادق است. عملكرد بهينه بخش خصوصي، هم در كشورهاي توسعهيافته و هم در كشورهاي در حال توسعه، امري بديهي است، اما بيشتر مطالعات نشان ميدهند كه دولت در بخشهاي زيربنايي كشورهاي توسعهيافته عملكرد بهتري داشته است در حالي كه در كشورهاي در حال توسعه چنين نيست و گزارشي از عملكرد بهتر شركتهاي دولتي در هيچ بخش يا بازاري ارائه نشده است. شركتهاي خصوصي در بازارهاي كاملاً رقابتي بهتر عمل ميكنند. اين مزيت در بازارهاي انحصاري پابرجاست ولي كمتر اظهار ميشود زيرا شواهد و قرائن از قطعيت كمتري برخوردارند. با اين حال، هيچ گزارشي از كشورهاي در حال توسعه بيانگر عملكرد بهتر مالكيت دولتي در صنايع بالقوه رقابتي وجود ندارد.
مشكلات اصلاح شركتهاي دولتي و شواهد تجربي در برنامههاي خصوصيسازي حاكي از اهميت موضوع مالكيت است. براي موثر واقع شدن رقابت، تغيير مالكيت ضروري است، اما بازارهاي رقابتي نيز در صورتي كه بخش خصوصي و خصوصي شده عملكرد خوبي داشته باشد، از اهميت خاصي برخوردار ميباشد. امكانات بالقوه برنامه خصوصيسازي در صورت ارتقاي سطح رقابت به طور كامل شناخته شدهاند. رقابت به معناي ورود آزاد و آزادي در شكست است. خصوصيسازي موجب خروج شركتهاي ناكارآمد ناتوان از رقابت و نيز شركتهايي كه به هر طريقي سر پا نگه داشته ميشوند، ميگردد. برداشتن اين موانع همچنين به معني برداشتن موانع وورد به بازار است. رد صورتي كه شركتهاي ناكارآمد مجاز به خروج از عرصه فعاليت نباشند يا زمينه فعاليت و رقابت يكساني موجود نباشد، شركتهاي خصوصي وارد عرصه نخواهند شد. پرداخت يارانه به اين گونه شركتها و سرپا نگه داشتن آنها نيز سبب دشواري اعتبار گرفتن و ورود به بازار توسط شركتهاي خصوصي ميشود. پس اين مسئله به معناي تقابل دو بحث خصوصيسازي و رقابت نيست. خصوصيسازي و سياستهاي پس از رقابت مكمل هم هستند و يكديگر را تقويت ميكنند.
بنابراين، رفع موانع ورود در كنار واگذاري داراييهاي موجود، كليد توسعه پويا و رقابتي بخش خصوصي است. اين امر در بخشهاي قابل داد و ستد متضمن تسهيل روشها و صدور پروانههاي مورد نياز براي شروع و ثبت فعاليتهاي تجاري، حذف موانع واردات و تغيير در قوانين و مقررات قيمتگذاري خواهد شد. در بخش زيربنايي در صورت همراهي خصوصيسازي با ورود شركتهاي جديد، انحلال شركتهاي بزرگ و دگرگوني قوانين و مقررات قيمتگذاري به همراه توسعه چارچوب قانوني، حداكثر نفع اقتصادي حاصل ميشود. گلال و ديگران (1996) نشان ميدهند كه در صورتي كه مالكيت خصوصي محترم شمرده شود بازارهاي رقابتي نيز منافع حاصل از مالكيت خصوصي را تقويت ميكنند. بازارهاي رقابتي ممكن است باعث كاهش درآمدهاي حاصل از فروش شود، اما هدف از اجراي برنامه خصوصيسازي بايد افزايش كارايي باشد نه افزايش درآمد.
در اقتصادهاي در حال گذار كه در آنها شركتهاي دولتي بر كل بازار احاطه داشته و محدوديتهاي قانوني و ساير محدوديتها براي مشاركت بخش خصوصي و ورود آن به شدت اعمال ميشود، رفع موانع ورود از اهميت ويژهاي برخوردار است. براي مثال، در لهستان واگذاري شركتهاي دولتي بزرگ در ابتدا به كندي صورت گرفت (اگرچه بيشتر شركتهاي كوچك به سرعت فروخته شدند)، اما ورود به عرصه رقابت مجاز و به شدت ترغيب شد و بودجه بيشتري در اختيار بسياري از شركتهاي دولتي قرار گرفت. رقابت در تمام بخشهاي اقتصاد افزايش يافت و اتلاف داراييها به حداقل رسيد. بنابراين، خصوصيسازي شركتهاي بزرگ، با توجه به موقعيت بازار كه به طور كلي رقابتي بود در مجموع باعث شده تا نتايج مثبتي براي اين كشور به همراه داشته باشد. اين موفقيت، بيشتر، نتيجه آزادسازي ورود شركتهاي نيمه خصوصي داخلي و سرمايهگذاران خارجي بود. تا مدتها ضرورت فعاليت بخش خصوصي در تغيير تركيب نسبت بخش دولتي به بخش خصوصي از اهميت بيشتري نسبت به خصوصيسازي واحدهاي دولتي برخوردار بود.
آيا تغيير مالكيت كافي است؟
ساچز، زينس و آيلات (2000) به بررسي شواهد تجربي در بيست و چهار اقتصاد در حال گذار پرداختند. آنها دريافتند كه تغيير مالكيت به تنهايي براي بهبود عملكرد اقتصادي كافي نيست. هنگامي كه تغيير مالكيت با اصلاحات نهادي، با هدف رفع موانع ورود و خروج به بازار، اصلاح قوانين و مقررات اداره شركتها، تشديد محدوديتهاي بودجهاي و توسعه بازارهاي سرمايه همراه شود، پيشرفتي گسترده و چشمگير به وقوع خواهد پيوست.
هنگامي كه رقابتپذيري بازار، تشديد محدوديتهاي بودجه و چارچوبهاي بهبود يافته قوانين با برنامه خصوصيسازي همراه شود، بيشترين تاثير را خواهد داشت. هر اندازه سطح اصلاحات نهادي بالاتر باشد، تاثير عملكرد اقتصادي حاصل از مالكيت بهتر خواهد بود. در واقع، مطالعات نشان ميدهند كه نتايج اقتصادي مثبت خصوصيسازي نيازمند وجود يك سطح آستانه براي ادغام اصلاحات است. در همين حال، اصلاحات نهادي بهبود علمكرد را تضمين نميكند مگر اينكه سطح حداقلي از تغيير مالكيت وجود داشته باشد. اين مولفين تاكيد ميكنند كه اقتصاد براي پيشرفت بايد اول داراي مالكيت خصوصي بوده و سپس سياستهاي پس از رقابت كه مكمل يكديگرند را داشته باشد. سياستها و نهادها به اندازه خود «مالكيت» اهميت دارند. «منبع : ساچز، زينس و آيلات 2000»
در نهايت، رقابت به معناي آزادي در شكست است. با وجودي كه صدور مجوز تعطيلي و خروج از دايره فعاليت، نشانه روشني از سوء مديريت به شمار ميرود، دولتها به طور معمول از متوقف كردن فعاليت شركتها حتي آنهايي كه به وضوح رو به نابودي هستند- اكراه دارند. اما در عوض، به پرداخت يارانه و حمايت از آنها حتي در صورتي كه ميدانند شركت مزبور در حال واگذاري ميباشد ادامه ميدهند. در برخي كشورها (مانند نخستين تلاشها براي اجراي برنامه خصوصيسازي در تركيه)، شركتهاي زيانده و رو به نابودي موجود در سبد خصوصيسازي همچنان مشمول پرداخت يارانه شده و سرپا نگه داشته شدند كه اين وضع به ناكارآمديها و تحميل بار مالي مستمر منتهي ميگشت. وجوهي كه ميتوانست براي پرداخت مواردي همچون تسهيل اجراي برنامه به كار رود- مانند پاداش انفصال از خدمت- به سوي تامين هزينههاي عملياتي جاري شركتهاي در معرض فروش- مانند حقوق كارمندان و مديران- سوق داده ميشد. به اين ترتيب، فروش به تعويق ميافتاد و داراييها به مرور مستهلك شده و از ارزش آنها كاسته و واگذاري آنها دشوارتر ميشود. در مقابل، ساز و كارهاي موثر خروج و محدوديتهاي بودجهاي شديد، عامل مهم ديگري براي توجيه موفقيت خصوصيسازي در لهستان به شمار ميآيد (پينتو، 1993).
گاهي خصوصيسازي به انحلال يا خروج شركتهاي ناكارآمد ميانجامد. در بسياري از موارد، خريداران برآورد نادرستي از وضعيت بازار يا قابليت بازسازي شركتها دارند. در اين حالت تعطيلي و انحلال شركتها به وقوع ميپيوندد و مالكان خصوصي قادر به انجام كاري ميشوند كه از عهده مالكان دولتي خارج بود. اين قبيل مسائل در كشورهاي مختلفي نظير گينه و ارمنستان مورد انتقاد قرار گرفته و به اعتقاد منتقدان، خصوصيسازي شكست خورده است. اما توقف برنامه، نشانه عدم راهبري صحيح خصوصيسازي يا ناكارآمدي اين سياست نيست. در صورت ابقاي اين قبيل شركتها از سوي دولت، آنها به طور حتم همچنان به دريافت يارانههاي غيرضروري و غيرمولد نيازمند ميبودند و از منابع كمياب همراه با هزينههاي بسيار بالا استفاده ميكردند. با اين وجود مشكلات مربوط به مسائل سياسي و تعطيلي شركتهاي دولتي، برنامه خصوصيسازي و كار اصلي آزادسازي و انتقال داراييها از مديريت پرتنش بخش دولتي به مديريت بهينه بخش خصوصي و استفاده بيشتر از بهرهوري اين واحدها به شمار ميرود. تعطيلي و پس از آن بازسازي شركتهاي دولتي براي دولت، كارمندان و بستانكاران شركتها امري ناخوشايند و هزينهبر است. اما به دليل استفاده بهينه از نيروي كار و ساير داراييهاي موجود، منافع اقتصادي- اجتماعي فراواني نصيب جامعه خواهد شد.
در صورتي كه بخشهاي مالي باعث ايجاد روندي كند و پر وقفهاي در تامين بار مالي مورد نياز خصوصيسازي شوند نتايج ضعيفي حاصل ميشود. اين مسئله در اقتصادهاي در حال گذار، مانند جمهوري چك، اسلواكي و كشورهاي اتحاد جماهير شوروي سابق، به ويژه در دهه 1990، بسيار حاد و مشهود بوده است. استدلال اين است كه در اين قبيل كشورها مالكيت دورني يا پراكنده حاصل از روش تضميني خصوصيسازي نتايج ضعيفي را به بار آورده است، در حالي كه در اقتصادهاي در حال گذار، مانند مجارستان و لهستان كه فروش شركتها به مالكان متمركز صورت گرفته است، عملكرد بسيار بهتري به چشم ميخورد. به اين ترتيب، عملكرد برنامه با مالكيت پراكنده يا متمركز مرتبط است.
پيوند نزديك روشهاي خصوصيسازي تضميني و پيامدهاي ضعيف خصوصيسازي روشن است، اما مسئله اصلي، كيفيت و سرعت و گستردگي اصلاحات بخش مالي است. بخشي از عملكرد ضعيف كشورهاي شوروي سابق و ساير كشورها، مانند جمهوريهاي چك و اسلواكي به دليل نبود مديران و مالكان لايق بوده ولي علت اصلي فقدان اصلاحات در بخش مالي بوده است كه علت اخير حتي مديران ناشايست را به حركت صحيح يا بازگذاشتن راه براي ساير مالكان وادار ميكرد. جمهوري چك در اين زمينه مثال مناسبي است : در طول دهه 1990، بانكهاي تجاري زير سلطه دولت بودهاند و بيش از نيمي از سهام اين بخش و نظارت كامل آن را بر عهده داشتهاند. فشارهاي دروني و بيروني از سوي دولت، آنها را وادار ميكرد به شركتهاي ضعيفي كه گاه توسط مديران فاسد اداره ميشدند، وامهايي با نرخهاي باورنكردني اعطا كنند. همچنين بيشتر بدهيها بازپرداخت نميشد و درصد عمدهاي نيز به يغما ميرفت (كول، شرلي و ماتسوا، 2001). اين وامها نه تنها باعث بازسازي شركتها نشد بلكه موجب تضعيف بانكهاي تجاري گرديد و يكي از بيقاعدهترين اقتصادهاي منطقه را پديد آورد.
در نقطه مقابل، كشورهاي استوني، مجارستان و لهستان در خصوصيسازي بسيار موفق بودهاند، تنها به دليل (1) بازسازي بانكها در مراحل اوليه انتقال، (2) رسيدگي سريعتر به مطالبات غيرقابل وصول از ساير كشورها، (3) اقدام براي حل مشكلات حقوقي و اصلاحات نهادي مانند ورشكستگي و حمايت از سهامدارن جزء، پيش از ديگران و (4) جذب سرمايهگذاري مستقيم خارجي در دهه 1990 بيش از ساير كشورها. اين عوامل به همراه توجه مالكان اصلي نتايج مثبت خصوصي سازي را به بار آورد.
به طور خلاصه، اصلاح ساختار مالي و ايجاد يك نظام بانكي رقابتي و تجارتمحور، امري مهم در خصوصيسازي موفق به شمار ميرود. خصوصيسازي بانكها بخشي از راهحل محسوب ميشود. گزارش اخير بانك جهاني پيرامون امور مالي و رشد (2001) نشان ميدهد كه هر چه درآمد يك كشور پايينتر باشد، نسبت بيشتري از داراييهاي بانكي در اختيار دولت خواهد بود. چنين استدلال ميكردند كه بانكهاي دولتي به روش مناسبتري سرمايه را در اختيار سرمايهگذاريهاي مولد قرار داده، دسترسي بيشتر بخشهاي صلاحيتدار جامعه به اعتبار را فراهم ساخته و كمتر تحت تاثير بحرانها هستند. اما اين مباحث تقريباً هيچگاه محقق نميشدند. هنگاميكه به دلايل سياسي و يا دلايلي ديگر منابعي براي تخصيص بهينه منابع در بانكداري بخش دولتي وجود نداشته باشد، نميتوان بانكهاي خصوصي را به اين امر تشويق نمود و بايد منتظر عواقب وخيم آن به صورت ناخوشايندتر نيز باشيم. بنابر اين، اگرچه بانكهاي خصوصي داراي نظام قانوني ضعيف نيز متحمل زيانهاي سنگين شدهاند، اما برخي از بزرگترين زيانهاي اخير هم گريبانگير بانكهاي دولتي شده است. شواهد نشان ميدهند كه مالكيت دولتي از طريق گسترش بيشتر نرخ بهره، باعث فعاليت كمتر بورس اوراق بهادار و اعتبار غيربانكي شده است كه خود منجر به تمركز بيشتر تخصيص اعتبار در شركتهاي بزرگ دولتي ميشود كه اغلب ناكارآمد هستند. همه اين موارد تضعيف رقابت را به همراه خواهند داشت. دولتها به علت عملكرد ضعيف بانكهاي دولتي، به خصوصيسازي آنها روي آوردهاند. تجزيه كشورهايي نظير آرژانتين، شيلي، مكزيك و كشورهاي ديگر در اين مورد خاص يعني خصوصيسازي بانكها، نشان ميدهد كه اين امر نيازمند مرحلهبندي و هماهنگي اقدامات و بهبود چارچوبهاي قانوني است.
خصوصيسازي بانكها
خصوصيسازي بانكها سود و اندوخته قابل توجهي براي برخي دولتها به ارمغان آورده است. با اين وجود، تجربيات آنها پيچيدگي و مشكلات اين قبيل اصلاحات را آشكار ميسازد و روشهاي اجراي بهينه آنها را نشان ميدهد. آرژانتين مالكيت دولتي داراييهاي بانكها را از پنجاه درصد در سال 1990 به نصف اين ميزان تا سال 2000 كاهش داد كه انگيزه اصلي آن هزينههاي سنگين تداوم مالكيت دولتي بوده است. اندوخته حاصل از واگذاري بانكهاي استاني قابل توجه است و به يك سوم هزينههاي واقعي دولت در منطقه ميرسد. بانكها پيش از خصوصيسازي درصد بالايي از وامهاي وصول نشده را به خود اختصاص داده (پنجاه درصد در سال 1991) و پيش از فروش به عنوان بخشي از عمليات تسويه از ترازنامه حذف كرده بودند. نسبت وامهاي وصول نشده بار ديگر پس از واگذاري افزايش يافت ولي اين بار ميزان آن قابل مقايسه با بهترين بانكهاي خصوصي آرژانتين بود. به علاوه، نسبتهاي هزينه به درآمد و شروط اعطاي اعتبار به شركتهاي دولتي از سوي موسسات خصوصي شده جديد، بيش از هر چيز عملكرد بهينه بانكهاي خصوصي را نشان ميدهد. مورد بانكها بسيار استثنايي است،به گونهاي كه مشكلات آنها بر ساير شركتها و بخشهايي از اقتصاد تاثير گستردهاي دارد. در محيط هاي داراي قانون ضعيف، طراحي نادرست اجراي خصوصيسازي بانكها، بحرانزا بوده (مانند شيلي در اواخر دهه 1970 و مكزيك در اوايل دهه 1990) و اين قبيل خصوصيسازيهاي سريع و ناكافي، رضايتبخش نبوده است. گسترش مالكيت دولتي، همانگونه كه در مورد كشور چك گفته شد، ميتواند به همان اندازه زيانآور باشد. نكته مورد ترديد اين است كه اگر چه واگذاريهاي شتابزده در محيطهاي ضعيف مشكلساز است، اما تاخير بيش از حد نيز ميتواند اصلاحات واقعي را تضعيف كند و باعث تحميل برخي هزينههاي سنگين شود. واگذاري بانكها به بخش خصوصي راهبرد برتر است، اما در مقايسه با شركتهاي تجاري عادي، به مراقبت و احتياط و آمادگيهاي بيشتري نياز دارد. نمونههاي آرژانتين و مجارستان نشان ميدهند كه پايان مرحله به مرحله مالكيت دولتي و بهبود محيط قانوني بايد همزمان انجام شوند. يكي از ساز و كارهايي كه با هدف حفظ ارزش هنگام فروش مورد استفاده قرار ميگيرد، مرتبط ساختن حقوق مدير با ميزان ارزش بانك پس از خصوصيسازي است (مانند استفاده از برگههاي اختيار معامله سهام كه در لهستان روي داد). درگير كردن مالكان خارجي مشهور و باتجربه، اغلب بخشي از يك راهبرد موفقيتآميز به شمار ميرود. آنها ميتوانند مهارتها، ابزار و آموزشهاي لازم را به كشور وارد كنند و تصميمات بهتري براي تخصيص اعتبار اتخاذ نمايند.
«منبع بانك جهاني، 2001.)
شفافيت
نبود شفافيت باعث بروز فساد ميشود و بهانهاي به دست مخالفان سياسي و ديگران ميدهد و عقبنشيني سرمايهگذاران و كل جامعه را به همراه ميآورد و تهديدي جدي براي توقف جريان خصوصيسازي و اصلاحات و آزادسازي به شمار ميرود. مطالعات اخير در آرژانتين و آمريكاي لاتين نشان ميدهند كه علت اصلي كاهش پشتيباني از برنامه خصوصيسازي وجود اوضاع نامناسب اقتصادي بوده، اما روشهاي به كار رفته در جريان خصوصيسازي نيز در اين امر و افزايش فساد دخيل بودهاند. در روسيه برنامه گسترده خصوصيسازي به «دارندگان اطلاعات نهاني» اجازه داد به «داد و ستد دروني» بپردازند، در حالي كه «حراجهاي» بعد از خصوصيسازي به بخشش قسمتي از باارزشترين داراييها به تعداد بسياري از اشخاص با نفوذ انجاميد و اين افراد نيز به دليل نبود تمهيدات قانوني و نهادي مناسب، به اقدامات نامشروع خود ادامه دادند (بلك، كراكمان و تاراسوا، 200). در نتيجه، مردم به مخالفت با خصوصيسازي پرداختند و آن را مترادف با اتلاف و انباشت ثروت نزد عدهاي خاص در نظر گرفتند.
ايجاد شفافيت به معيارهاي متعددي بستگي دارد. انتقال سريع و كامل داراييها بدون توجه ويژه به مزايا و امتيازات دارندگان اطلاعات نهاني در شركتهاي رقابتي، حياتي است. شواهدي از مكزيك، بلغارستان، آفريقاي جنوبي و ساير نقاط نشان ميدهند كه هنگامي كه شركتي قرار است واگذار شود تاخير در تكميل فرايند واگذاري شركت به افت عملكرد، اتلاف داراييها و فروش با نرخ پايين منجر ميشود و در نهايت، به جاي حركت جريان نقدينگي به سوي اين شركتها خريداران معدودي گام پيش ميگذارند. تامين نقدينگي رويكرد فني درستي است ولي از نظر سياسي ناپسند به شمار ميرود. در اين حالت ممكن است به مذاكره براي رسيدن به توافق ويژه نياز باشد كه اين امر نيز احتمال افزايش عدم شفافيت را به دنبال خواهد داشت. از سوي ديگر، فروش شركتها- به ويژه شركتهاي زيربنايي- در نبود اقداماتي براي ارتقاي رقابت و مقررات وحمايت از مصرفكنندگان در برابر سوء استفاده از قدرت انحصاري، ميتواند بسيار هزينهبر باشد. اولويت بايد با واگذاري سريع شركتهايي باشد كه در بازارهاي رقابتي يا رقابتي بالقوه فعاليت دارند، اما لازم است ساختار مناسبي براي واگذاري شركتهاي زيربنايي پديد آيد.
چارچوب نهادي موثري مورد نياز است ولي مطالبه اين چارچوب از به عمل درآوردن آن بسيار سادهتر است. در بحث خصوصيسازي اين امر مستلزم مواردي است كه از آن جمله ميتوان به حداقل كاغذبازيهاي اداري، دسترسي مستقيم و پشتيباني مسئولان عاليرتبه سياسي، منابع كافي و انعطافپذيري براي جذب منابع خصوصي متعدد و البته گران، به منظور تكميل و فراهم كردن فرايند فروش، اشاره كرد (مشاوران مالي مستقل و كارشناسان خبره در اين مقوله نقش مهمي ايفا ميكنند، به ويژه در ارزيابي مستقل داراييها بر اساس وضعيت بازار و با هدف اطمينان از واقعي و مناسب بودن نرخها كه البته از لحاظ سياسي نيز قابل دفاع باشد). واگذاري انجام عمليات خصوصيسازي به وزارتخانهها در صورت وجود درجات بالاي تعهد سياسي و ظرفيت كافي اداري، ميتواند بسيار مطلوب باشد (زماني در بلغارستان، وزارتخانههاي مشابه حتي در مواردي از «آژانس خصوصيسازي ملي» اين برنامه را بهتر اجرا كردند)، اما به طور معمول چنين زمينههايي در اغلب كشورها موجود نيست. فراواني و گوناگوني مراحل مختلف فروش، موجب بروز نگراني نسبت به وجود ثبات و شفافيت ميشود و اين پرسش را به ذهن ميآورد كه چگونه ميتوان منابع كمياب مورد نياز يك آژانس خصوصيسازي را به دست آورد.
افزايش رقابت در جريان واگذاري، شايد به نوبه خود موثرترين شيوه براي رسيدن به شفافيت باشد و مزاياي مالي و اقتصادي فراواني به بار آورد. تعريف صحيحي از روشهاي رقابتي مزايده، ارزيابي و ارائه پيشنهاد (از جمله آزادي عموم براي شركت در مزايده) امري مهم به شمار ميآيد (اين مسئله در بوليوي در مورد تلويزيون ملي صورت گرفت). در برخي موارد، شايد تنها چاره باقي مانده، فروش توافقي باشد اما در مجموع، هرچه آزادي در رقابت براي انتخاب بيشتر باشد شفافيت بيشتر خواهد بود و بهاي بالاتري نيز پرداخت خواهد شد. لوپز دوسيلانز و لاپورتا، 1997) در تحقيقي در مكزيك دريافتند كه هرچه تعداد شركتكنندگان مزايده بيشتر باشد، درآمد خالص دولت حداكثر تا دوازده درصد افزايش مييابد. عرضه عمومي يا انتشار سهام به عنوان مهمترين عامل شفافيت و منفعت فروشندگان به شمار ميرود اما برخي كشورهاي خريدار، فاقد بازار سرمايه و شركتها و يا محيطهاي تجاري مناسب براي اجراي اين روش هستند.
در حالي كه نگرانيهاي زيادي درباره امكان بروز فساد در جريان اجراي برنامه خصوصيسازي وجود داشته است، كافمن و زيگلبام (1996) در پژوهش خود در مورد اقتصادهاي در حال گذار معتقدند كه اگرچه ميزان فساد در طول اجراي برنامه افزايش يافته، اما نميتوان گفت كه لزوماً خصوصيسازي علت آن بوده است. رويكردهاي مختلف خصوصيسازي، بسته به نگرش صحيح دولتمردان و مسوولان ادارات دولتي به فعاليتهاي اقتصادي بر بروز فساد موثر بوده است. خصوصيسازي به نوبه خود راهي براي شناسايي فساد به شمار ميرود اما به بهبود چارچوب قانوني مناسب و نهادي مسوول براي محدود ساختن داد و ستد دارندگان اطلاعات نهاني نياز دارد.
خصوصيسازي
و فساد در اقتصادهاي در حال گذار
وجود برنامه خصوصيسازي با همه كاستيها از نبود آن بهتر است. كافمن و زيگلبام نشان دادند كه گسترش فساد قبل از اجراي برنامه خصوصيسازي بيشتر بوده و در بخشهاي خصوصي نشده رايجتر است. افزون بر اين، شواهدي دال بر رواج بيشتر فعاليتهاي غيررسمي و بيش از حد قانوني در كشورهايي كه كمتر به امر خصوصيسازي پرداختهاند، در دست است. همچنين شواهدي وجود دارد كه همراهي خصوصيسازي با برخي محدوديتهاي شديد بودجهاي، مانند كمكهاي اختياري و معافيتهاي مالياتي كمتر و اتحاد ميان خصوصيسازي و آزادسازي بازار را نشان ميدهند (به اين معني كه سياستمداران و مسئولان ادارات دولتي اختيار كمتري براي صدور مجوز دارند). سرانجام، در برخي كشورها به دليل نبود برنامه خصوصيسازي در بخشهاي كشاورزي و انرژي، فساد تشديد ميشود.
«منبع : كافمن و زيگلبام، 1997.»
تعديل تاثير اجتماعي خصوصيسازي
جايي كه تغيير ساختار نيازمند كاهش قابل توجه نيروي كار باشد، انجام اين فرايند همواره بحثانگيز خواهد بود ولي ميتوان از طريق مذاكره دولت (و گاه خريداران بخش خصوصي) با نيروي كار در مراحل اوليه اجراي خصوصيسازي آن را به حداقل رساند و به رويكرد مشترك و قابل قبولي دست يافت. گاهي اين گفتگوها به درازا ميكشد. براي مثال، در چين يك شركت خصوصي نروژي براي سرمايهگذاري در يك شركت دولتي توليدكننده فولاد وارد ميدان شد. اين شركت نروژي نه تنها درباره تعيين تعداد كاركنان مورد نياز در شركت بازسازي شده بلكه براي اطمينان از پراكندگي يكسان پيامدهاي بيكاري ميان نيروي كار، با مسئولان شركت فولاد به گفتگو پرداخت. آنها اين اطمينان را دادند كه در صورت امكان، فرد ديگري از خانواده هر نيروي بيكار شده را در شركت به كار بگمارند. تعجبي ندارد كه كارگران شركت به شدت از اين رويكرد حمايت كردند. در مراكش خريدار يك شركت دولتي سيمان با حفظ تمامي كاركنان شركت حتي در صورت وجود نيروي مازاد هشتاد درصدي موافقت نمود. مدير جديد اميدوار بود كه افراد اضافي براي توسعه فعاليت شركت سودمند باشند و حتي اگر فعاليت شركت ثابت بماند شركت هزينه اضافي را براي حفظ آرامش اجتماع و به اميد جبران اين هزينهها از طرف دولت بپذيرد. با اين حال، شركت اعلام كرد كه در صورت كاهش شديد تقاضا به گفتگوي مجدد با فروشنده ميپردازد.
رايجترين روش كاهش نيروي كار، تامين مزاياي بازنشستگي و پاداش انفصال از خدمت به منظور تشويق خروج داوطلبانه و جبران خسارت بيكاري است. دولتها به طور معمول مورد اول را بر شيوه دوم ترجيح ميدهند اما اين گونه برنامهها در كوتاه مدت بسيار پرهزينه به نظر ميرسند. براي مثال، كارفرمايان هندي تقاضاي پرداخت پنج سال پاداش براي كاركنان اخراج شدهاي نمودند كه چهل سال و بيشتر سن و بيست سال يا بيشتر سابقه خدمت دارند و در سريلانكا و پاكستان ارقامي نزديك به اين ميزان در نظر گرفته شده است. ولي اين نوع طرحها از نظر سياسي و اجتماعي قابل پذيرش بوده و ممكن است بازده اقتصادي و مالي بالا داشته باشند. در طرحهاي اخير بانك جهاني براي تامين اعتبار پاداش انفصال از خدمت، بازدهي طرح در كشورهاي مختلف نظير برزيل، كرواسي، هند، موزامبيك، تونس و توگو بين بيست و دو تا چهل و چهار درصد بوده است. با اين حال، بايد مراقب ارقام بسيار سخاوتمنمدانه بود كه منجر به هزينههاي تحملناپذير و بروز مشكلات مربوط به انتخاب نادرست ميشود. همچنين پرداخت پاداش بازنشستگي زودهنگام بار مضاعفي را به نظام تامين اجتماعي تحميل ميكند (كيكري، 1998 راما، 1999). فروش يا اعطاي سهام به كاركنان (و گاه بازنشستگان) شركتهاي تازه خصوصي شده، راه ديگر جبران خسارت كارگران و امكان سهيم كردن آنها در سود حاصل از واگذاري شركت است.
هزينههاي جبراني اغلب با بازآموزي براي ورود مجدد كارگران به بازار كار همراه بوده است. اين مسئله ميان دولتها و اهداكنندگان متداول است ولي كارايي آن نسبت به هزينه تحميل شده، مورد ترديد واقع ميشود. در آرژانتين پنج هزار كارگر مازاد Y.P.F دويست فعاليت تجاري خصوصي را آغاز كردند كه قراردادهاي بسيار متفاوتي براي Y.P.F در پي داشت. اين رويكرد در مصر و الجزاير نيز آزمايش شده است. در يك شركت برق دولتي در اسكندريه قراردادي براي خدمات پشتيباني و نگهداري از تاسيسات، با كاركنان سابق اين مشاغل امضاء شد كه در انتخاب ابزار و محل كار، مانند مجريان بخش خصوصي آزاد بودند. همچنين، قراردادهاي يك ساله يا دو ساله تامين خدمات بدون تشريفات مناقصه و به صورت رقابتي با ايشان منعقد ميشد. اين امر براي كارگران پيشين فرصت فراگيري راه و رسم تجارت و رقابت با شركتكنندگان باتجربه در مناقصه را فراهم ميساخت.
نيروي كار مازاد در راهآهن برزيل
در واگذاري راهآهن برزيل نيروي كار مازاد يك مسئله اساسي بود. دولت تغيير ساختار نيروي كار را براي جذب سرمايهگذاران و كاهش تاثيرات اجتماعي، قبل از خصوصيسازي آغاز كرد. تقريباً چهل درصد نيروي كار چهل و دو هزار نفري، بر اساس تقدم استخدام، تقدم پرداخت از طريق تلفيق بازنشستگي زودهنگام و استعفاي خودخواسته يا اجباري، كار خود را ترك كردند. حدود دوازده هزار كارمند براي بازنشستگي زودهنگام برگزيده شدند، در حالي كه شش هزار نفر نيز استعفاي داوطلبانه را انتخاب كردند. تعداد بازنشستگان زودهنگام بسيار بيشتر از ميزان برآورد شده – پنج هزار نفر- بود. در اجراي اين برنامه، اصلاحيه قانون تامين اجتماعي كه حاوي حقوق بازنشستگي بر اساس سالهاي خدمت - نه سن افراد- بود، رد شد و انگيزهاي براي كاركنان ميان سال با بيست و هشت سال سابقه كار پديد آورد تا در انتظار بازنشستگي خود باشند. هزينه انفصال ناخواسته بر اساس عملكرد مشخص، در مودر چهارصد نفر از كارمندان شركت برابر با هشتاد درصد مزاياي انفصال خود خواسته بوده است. به طور ميانگين، مزاياي مالي اين شيوه معادل بيست و دو ماه حقوق در مقايسه با شرط قانوني ده ماه بود. ميزان كل هزينه صرفهجويي تامين شده از سوي دولت و موسسات بينالمللي، بالغ بر سيصد و شصت و پنج ميليون دلار آمريكا و بازده اقتصادي آن نيز چهل درصد در فوريه 1998 گزارش شد. پس از اين عده، هفده هزار نفر ديگر را كه هفتاد درصد آنها يك سال سابقه كار داشتند از طريق انفصال ناخواسته از شركت اخراج كردند. دولت يك مهلت يك ساله به مالكان بخش خصوصي داد تا دستمزدها را برابر با دستمزدهاي دولتي بپردازند. تا ماه مه سال 2000 بيش از هشتاد درصد نيروي كار شركت تعديل شده بودند.
علاوه بر پاداش انفصال خدمت، حمايتهاي بازآموزي و خدمات كاريابي نيز فراهم شد. ميزان مشاركت واقعي در برنامههاي كاريابي و آموزشي بسيار كمتر از مقدار برآورد شده اوليه بود. اين حضور اندك، بيشتر به دليل تاخير در نهايي ساختن مقدمات اجراي كار با تامينكنندگان خدمات مورد نياز بود. هزينه آموزش و كاريابي افراد دوازده ميليون دلار آمريكا بود.
«منبع : استاشي، سيدن استريكر و اشميت دازهودو، اكتبر 2000.»
در كشورهاي با بخش خصوصي توسعهيافته و اقتصاد رو به رشد سريع، معيارهايي نظير پرداخت پاداش انفصال از خدمت و طرحهاي مالكيت نيروي كار از طريق واگذاري سهام، ممكن است درست آن چيزي باشد كه به آن نياز هست. در مقابل، در اقتصادهاي در حال گذار و با درآمد پايين، كه بازار كار در دست دولت است، يافتن راههاي ديگر اشتغال دشوار است. در اينجا، چارهكار، اصلاح محيط سرمايهگذاري و از جمله اصلاح بازار كار است تا رشد و توسعه و توليد كار در بخش خصوصي پديد آيد و تعديلهاي مورد نياز و حركت كاركنان مازاد به سوي مشاغل ديگر تسهيل شود.
پيامدهاي زيست محيطي
استفاده فراوان از منابع و وضعيت مالي ضعيف شركتهاي دولتي به معني هزينههاي بيشتر، سرمايهگذاري كمتر روي فناوريهاي جديد و تشديد آلودگيهاست. تحقيقات اخير نشان ميدهند كه شركتهاي دولتي بيش از شركتهاي خصوصي، آلودهكننده محيط زيست هستند (ويلر، هاك و هارتمن، 1997).
اقداماتي كه در زمينه اصلاح عملكرد زيست محيطي شركتهاي دولتي صورت گرفته است، مانند بيشتر اصلاحات انجام شده روي شركتهاي دولتي، نتيجه معكوس داده است. شركتهاي دولتي فاقد سرمايه لازم جهت بكارگيري دستگاههاي جديد با استفاده از تجهيزات قديمي و آلودهكننده، به فعاليت خود ادامه ميدهند. افزون بر اين، شركتهاي دولتي بيش از شركتهاي خصوصي از مقررات زيست محيطي و اجراي قوانين ميگريزند. براي مثال، در طرح كنترل آلودگي در اندونزي (برنامه ارزيابي و درجهبندي (PROPER)، شركتهاي دولتي در آغاز در مقايسه با شركتهاي خصوصي توان بيشتري داشتند ولي پس از گذشت هجده ماه گزارشهاي دو گروه تفاوت چنداني با يكديگر نداشت. از آنجا كه شركتهاي دولتي از حساسيت كمتري در واكنش با فشارهاي بيروني برخوردارند اطلاعرساني همگاني تاثير كمتري بر عملكرد آنها دارد. بنابر اين، ميتوان انتظار داشت كه در سالهاي آينده شركتهاي دولتي از شركتهاي ديگر فعال در طرح (PRoPER) عقب بمانند (ويلر، هاك و هارتمن، 1997).
بنابر تحقيقات اخير اجراي برنامه خصوصيسازي، فرصت لازم را براي اصلاحات زيست محيطي فراهم ميسازد.
شركتهاي خصوصي براي ارتقاي سطح كارايي، اطاعت از قوانين و پاسخگويي به فشارهاي وارده از سوي گروههاي مختلف سهامداران، به سرمايهگذاري در فناوريهاي جديد تمايل دارند. دولتها براي درك كامل مزاياي زيست محيطي واگذاري شركتها، نيازمند تلفيق ملاحظات زيست محيطي با داد و ستدهاي رايج در اجراي برنامه خصوصيسازي و نيز توسعه نظامهاي نظارتي و قانوني تضمينكننده و انجام اصلاحات مستمر هستند (لووي، 1999.) نگراني نسبت به تاخير در اجراي برنامه خصوصيسازي بايد در برابر اين حقيقت كه هرگونه تأخير در اجراي برنامه خطرات و هزينههاي احتمالي به ويژه در بخشهايي نظير معدن، فرآوردههاي شيميايي و پالايشگاهي را قطعي ميكند، مورد ارزيابي واقع شود. شركتهاي داخلي، به طور معمول فاقد تجربه لازم در اين زمينه هستند بنابراين تا حد امكان بايد از مشاوران بيروني (بخش خصوصي) استفاده و مكانيزمي براي تعيين اختيارات قانوني ايجاد نمود.
بهبود عملكرد زيست محيطي در مكزيك
مجتمع كارخاغنه فولاد مكزيك در سال 1991 به كنسرسيوم سرمايهگذاران داخلي و بينالمللي فروخته شد. دولت مكزيك با توجه به اينكه به هنگام فروش، قوانين زيست محيطي به وضوح بيان شده بود، انتظار بهاي بيشتري را داشت. بنابراين، بازرسي زيست محيطي انجام شد و بر اساس نتايج آن، با الزام رعايت قوانين زيست محيطي به مدت سه سال موافقت به عمل آمد. بين سالهاي 1995-1991 شركت ياد شده يبش از هفتاد درصد از ميزان آلايندگي هوا و بيش از شصت درصد از پسآب كارخانه را كاهش داد. همچنين از ميزان نخالههاي جامد به جا مانده به ازاي هر واحد توليد، كاسته شد و برنامههايي براي اصلاح وضعيت محيط زيست ارائه گرديد. اين اصلاحات از محل تغيير و بهينهسازي مراحل توليد و سرمايهگذاريهاي زيست محيطي و تغيير مديريت كارخانه به دست آمد.
«منبع : لووي، 1999.»
منبع :معاونت مطالعات و ارزیابی سازمان خصوصی سازی