[1]خصوصی سازی مرحله به مرحله
85/9/20
مرحله اول- آمادهسازي
گام اول : شناسايي شركتهايي كه ميتوانند خصوصي گردند
گام دوم : مطالعه امكانسنجي
خصوصيسازي مرحله به مرحله فرآيندي است كه داراي پنج گام ميباشد. بسياري از كارشناسان براي اين كه عقد قرارداد و استخدام مشاوران مالي و عوامل فروش سادهتر انجام شود و همچنين به دلايل عقلاني، اين پنج گام را به دو بخش تقسيم كردهاند.
اين بخش از مطالعه حاضر به نخستين گام خصوصيسازي مرحله به مرحله ميپردازد كه با شناسايي نامزدهاي بالقوه خصوصيسازي، توسط دولت آغاز ميشود و با تكميل بررسي امكانات و تصميم دولت درباره روش واگذاري و فروش به پايان ميرسد.
پنج گام در خصوصيسازي مرحله به مرحله
مرحله اول : آمادهسازي : گامهاي اول و دوم
گام اول : شناسايي و انتخاب، در مواردي كه دولت شركتهايي را كه بايد خصوصي شوند انتخاب ميكند.
گام دوم : مطالعه امكانسنجي، در مواردي كه دولت مسائل مربوط به سياستگذاري را شناسايي ميكند و راه حلهايي براي آنها ارائه ميكند و مشاوران مالي به ارزشگذاري شركت ميپردازند و روش فروش و زمانبندي آن را ارائه ميكنند.
مرحله دوم : فروش : گامهاي سوم، چهارم و پنجم
گام سوم : برنامهريزي خصوصيسازي، در مواردي كه دولت مسائل سياستگذاري را حل ميكند و به كمك مشاوران مالي، مرحله فروش را برنامهريزي ميكند.
گام چهارم : اگر لازم باشد مرحله قانونگذاري يا تاييد.
گام پنجم : اجرا يا معامله، در مواردي كه دولت و مشاوران دولت مرحله فروش را از طريق مزايده يا عرضه عمومي به انجام ميرسانند.
گام اول : شناسايي شركتهايي كه ميتوانند خصوصي گردند
شناسايي و انتخاب نامزدهاي خصوصيسازي نخستين گام در اجراي برنامه خصوصيسازي مرحله به مرحله است (نمودار 1). معيارهاي انتخاب در هر كشور، بسته به اهداف برنامه و چارچوب قانوني آن متفاوت است. اين معيارها بايد سياست دولت را در خصوص اين كه چه قسمتهايي بايد خصوصي شوند و چه قسمتهايي در بخش دولتي باقي بمانند، تعيين كند. براي مثال، در كانادا معيار انتخاب يك شركت دولتي براي واگذاري به بخش خصوصي اين است كه آيا فعاليتهاي شركت از اهميت زيادي برخوردار است. به اين معني كه آيا به مالكيت دولت يا خدمات آن در اين شركت نيازي هست. اگر شركتي اين ويژگي را نداشته باشد يا خصوصي ميشود يا تعطيل. بسياري دولتها تعريف خود را از شركتهايي كه ملزم به ادامه فعاليت در بخش دولتي هستند، محدود كردهاند و تعريف خود را از شركتهايي كه واجد شرايط خصوصيسازي هستند گسترش دادهاند.
دولت بايد همه شركتهاي دولتي را در تحليل و بررسي خود در نظر بگيرد، شركتهايي كه فعاليتهاي اصلي دولتي را انجام ميدهند، در پايان اين تحليل، نامزد خصوصيسازي نخواهند بود. به اين ترتيب، به شركتهايي كه تمايلي براي خصوصي شدن ندارند فرصتي داده ميشود تا براي قرار گرفتن در فهرست تلاش كنند. پس از اين كه دولت فهرست نامزدها را تهيه كرد بايد به كمك وزيران و مقامهاي ارشد دولتي، شركتهايي را كه ميتوانند وارد مرحله دوم (مطالعه امكانسنجي) شوند، تعيين كند.
دولت با شناسايي اين نامزدها، درمييابد كه برخي از آنها استعداد تجاري فوقالعادهاي دارند، برخي براي خصوصيسازي جذاب هستند و برخي را به سختي ميتوان واگذار كرد. دولتها بايد بيش از تعدادي كه در كوتاه مدت لازم است، شركتهايي را براي واگذاري انتخاب كنند. در مجموع، اجراي برنامه كار دشواري است. ولي در اختيار داشتن نامزدهاي متعدد، امكان موفقيت آن را افزايش ميدهد.
گام دوم : مطالعه امكانسنجي
در گام دوم، دولت و مشاوران مالي آن امكان واگذاري شركتهاي تعيين شده در گام اول، و راههاي مختلف اجراي برنامه را بررسي ميكنند (به نمودار 1 مراجعه شود). در اين تحليل لازم است موارد زير مورد بررسي قرار گيرد :
عملكرد، كارايي و سوددهي اقتصادي شركت و حداكثر ظرفيت درآمد آن
ساختار و مديريت داخلي شركت
نياز به تجاريسازي شركت پيش از واگذاري
نياز به تجديد ساختار و بهينهسازي. همانگونه كه گفته شد، دولت بايد تجديدساختار شركتها را، به انجام تغييرات سازماني، قانوني و ترازنامهاي محدود كند. هرگونه تعديل نيروي انساني بايد پيش از فروش شركت انجام شود. تغيير فناوري، به كار انداختن سرمايه و انجام خريدهاي عمده بايد به مالكان جديد سپرده شود.
مسائل زيست محيطي، شامل آلودگيهاي ايجاد شده در گذشته و آينده و نياز به قانونگذاري در اين زمينه
موقعيت بازاري كه شركت قرار است در آن فعاليت كند، شامل ارزيابي نياز به رفع انحصار. اگر قوانين جديدي لازم باشد دولت و مشاوران بايد اين مساله را تشخيص دهند و براي تهيه و تصويب آن جدول زماني مشخصي تنظيم كنند. براي پرهيز از هرگونه تضاد منافع، مشاوراني كه وظيفه نظارت را بر عهده دارند، نبايد همان افرادي باشند كه عمليات فروش شركت را انجام ميدهند.
ويژگيها، علايق، و شرايط خريداران و سرمايهگذاران بالقوه
مسائل مربوط به شيوه اجراي برنامه كه بايد پيش از اجراي برنامه حل شود. براي مثال، اين كه مشاركت خارجي تا چه حد مجاز است و اين كه نقش كاركنان شركتها در برنامه خصوصيسازي چيست.
هرگونه محدوديت فروش شركت- براي مثال، سهام دولتي، سهام طلايي، يا شرايط و اصلاحات ويژه. مشاوران مالي، شركتهاي قابل فروش را مورد ارزيابي قرار ميدهند و در مورد روشهاي خصوصيسازي گزارش ميكنند. اين گزارش در تصميمگيري راجع به چگونگي ادامه كار، به دولت كمك ميكند.
تجاريسازي در زلاندنو
تجاريسازي از تسلط دولت بر شركتها ميكاهد، زيرا شركتهاي دولتي را مانند شركتهاي تجاري بخش خصوصي به سازمان و ساختار مديريتي مناسب مجهز ميكند. تجربه زلاندنو نشان ميدهد كه تجاري سازي مي تواند مقدمهاي يا پيش درآمدي بر خصوصيسازي باشد. با حاكم شدن حزب كارگر در زلاندنو، در اواسط سال 1984، اين كشور با مشكلات اقتصادي، مالي و ساختاري جدي مواجه شد. يارانهها، دخالتها، و قوانين دولتي گسترده، اقتصاد را دچار مشكل كردند. در مواجهه با اين مساله، دولت جديد به اجراي اصلاحات اجتماعي و اقتصادي پرداخت تا كشور را به سوي اقتصاد بازار آزاد پيش ببرد. تجاريسازي و خصوصيسازي قسمتي از اصلاحات بودند. قانون شركتهاي دولتي كه در سال 1986 به تصويب رسيد، چارچوب مشخصي را براي عملكرد شركتها تعيين كرد. تجاريسازي موسسات دولتي اين اهداف را در نظر دارد :
جداسازي فعاليتهاي تجاري و غيرتجاري. در حالي كه دولت هزينه فعاليتهاي غيرتجاري را تامين ميكند، شركتهاي دولتي ميتواند همچنان به شركت در فعاليتهاي تجاري ادامه دهند.
بازار محور كردن شركتهاي دولتي. با موسسات دولتي تجاري شده مانند شركتهاي خصوصي رفتار ميشود. آنها ماليات ميپردازند، يارانه دريافت نميكنند و بايد سودده باشند. علاوه بر اين، دولت بدهيهاي آنها را تضمين نميكند.
تعيين ترازنامههاي واقعي براي شركتهاهي دولتي، اكثر شركتهاي دولتي سرمايه خود را از طريق اعطاي مستقيم دولت، يارانه يا تزريق بدهي تامين ميكنند. در زلاندنو بر اساس تجربه شركتهاي مشابه در هر صنعت، براي هر ترازنامه يك نسبت تساوي بدهي تهيه شده است.
فراهم آوردن مجرياني از سراسر جهان براي اداره موسسات تازه تجاري شده، به منظور تقويت عملكرد شركتها، پيش از خصوصيسازي. در تجديد ساختار مالي و سازماني بخش دولتي زلاندنو، تجاريسازي با موفقيت روبهرو شد و فروش آتي داراييها را به بخش خصوصي، تسهيل كرد : تقريبا نيمي از موسساتي كه تا دسامبر 1995 خصوصي شدند، ابتدا تجاري شده بودند.
جنبههاي زيست محيطي خصوصي سازي
فعاليتهاي صنعتي در بسياري از كشورهايي كه داراي اقتصاد در حال گذار هستند، آسيبهاي جبرانناپذيري به محيط زيست وارد كرده است. به منظور كاهش عدم اطمينان براي سرمايهگذاران و دولت، لازم است در خصوصيسازي صنايعي كه آلودگي زيانباري ايجاد ميكنند، به مسائل مربوط به محيط زيست توجه شود. ناتواني در انجام اين كار اجراي بسياري از خصوصيسازيها را با تاخير مواجه كرده يا از مسير خارج كرده است. دولت بايد قوانين شفافي ايجاد كند تا خطر و هزينههاي مربوط به مشكلات زيست محيطي را كاهش دهد. به اين معني كه در بيشتر موارد، دولت تعدادي از خطرهاي شناخته شده براي محيط زيست را به عهده ميگيرد و خطرهاي شناخته نشده را نيز براي خريدار تضمين ميكند. برخي رويكردهاي استفاده شده در اين زمينه، عبارتند از : اجازه به مالك خصوصي براي تخصيص قسمتي از قيمت خريد به پاكسازي محيط زيست (در جمهوري چك و لهستان)، تعهد پرداخت هزينههاي پاكسازي توسط دولت (در بلغارستان و آلمان)، و كاهش قيمت خريد در ازاي اعطاي مسووليت پاكسازي به خريدار (در آرژانتين). در كشورهاي عضو سازمان همكاريهاي اقتصادي و توسعه (OECD)، و اروپاي شرقي و مركزي، سرمايهگذاران سعي ميكنند در صورت خريد شركتهايي كه براي محيط زيست مشكلساز هستند، حدود خطر مالي را تحت كنترل داشته باشند. اقداماتي كه در اين رابطه انجام ميشوند، عبارتند از :
بررسيهاي زيست محيطي، در راستاي كمك به شناسايي مسووليتها و تعهدات شركت در رابطه بامحيط زيست و كاهش ابهام در قيمتگذاري
ارزيابي زيست محيطي براي تعيين پيامدهاي زيست محيطي توسعههاي پيشنهادي.
فعاليتهاي جبراني، براي خطرهايي كه سلامتي افراد را تهديد ميكنند و نتيجه مشكلات زيست محيطي هستند.
ترتيبات قراردادي.
شروط پيش از تعطيلي (در صورتي كه بررسي هاي زيست محيطي مشكلات مهمي را نشان دهد، دولت ميتواند توافق خريد را فسخ كند).
تضمين (پرداخت هزينههاي ايجاد شده براي حل مشكلات خاص).
ضمانتنامه (نوعي تضمين در صورتي كه مشكلي پس از مالكيت مشخص شود).
بيمه خصوصي.
سازمان
مشاوران مالي ممكن است در مرحله شناسايي مفيد باشند، اما در مطالعه امكانسنجي وجود آنها ضروري است. همچنين لازم است دولت فرد كارآمدي را براي مديريت اين مراحل و مراحل بعدي برنامه منصوب كند.
شناسايي و حل مسائل مربوط به سياستگذاري
در مطالعه امكانسنجي بايد به مسائل مربوط به سياستگذاري در برنامه خصوصيسازي رسيدگي شود و راهحلهايي ارائه شود كه با فروش شركت هماهنگ باشد. براي مثال، بايد به نظارت و رقابت، و در صورت لزوم مسائل مربوط به كاركنان، به ويژه خريد سهام ديگران و توليد در مقياس كوچكتر اشاره شود. همچنين بايد نياز به ايجاد محدوديت در فروش (سهام طلايي) بررسي شود و مديريت بر سهام باقي مانده مورد مطالعه قرار گيرد.
ارزشگذاري شركت
ارزشگذاري در درجه اول اهميت است، زيرا حدود قيمت بازار به اين وسيله تعيين ميشود. ارزشگذاري بر پايه قوانين بازار، براي جلوگيري از انتقادهايي كه ميگويند بهاي شركت عادلانه نيست، و براي اطمينان نسبت به اين كه تمايل كافي براي سرمايهگذاري وجود دارد، لازم است.
در اقتصادهاي بازاري غرب، ارزشگذاري بر اساس برآورد نقدينگي حاصل از تنزيل درآمدهاي آتي و مقايسه با قيمت بازاري شركتهاي مشابه (هنگامي كه از طريق فروش تجاري يا به صورت مذاكره به فروش ميروند)، يا ارزشگذاري عرضه در بورس اوراق بهادار (در صورتي كه به صورت عمومي به فروش رود) انجام ميشود.
ارزش جايگزيني و ارزش دفتري مقايس خوبي براي تعيين ارزش بازار نيستند، چون ارزش دفتري بر اساس هزينه اوليه است و ممكن است ارزش واقعي را كمتر از آنچه كه هست نشان دهد. ارزش جايگزيني نيز ممكن است قيمت را بيش از آنچه هست نشان دهد. زيرا شركتها به بهايي پايينتر از ارزش جايگزيني فروخته ميشوند. علاوه بر ارزشگذاري، مشاوران مالي اغلب تحليلي از حساسيتها تهيه ميكنند كه قيمت خريد تحت شرايط متغير را پيش از توقف انتقال، در قالب يك الگو بيان ميكند.
روشهاي فروش و زمانبندي
در اكثر موارد، مسئولان خصوصيسازي در انتهاي مطالعه امكانسنجي، پيشنهادي براي خصوصيسازي به مقامات سياسي ارائه ميكنند.
در خصوصيسازي مرحله به مرحله اين پيشنهاد دربرگيرنده ارزشگذاري شركت (معمولاً يك محدوده قيمت)، روشهاي فروش (فروش تجاري، عرضه عمومي سهام)، و روش زمانبندي (فروش فوري، فروش پس از تجديد ساختار) است.
به حداقل رساندن خطر انتخاب نامزدهاي نامناسب براي خصوصيسازي
دولتها اغلب نگران اين هستند كه مطالعه امكانسنجي نشان دهد كه يك شركت دولتي مناسب واگذاري نيست و به اين ترتيب، دولت براي شناسايي نامزدهاي جديد متحمل هزينههاي قابل توجهي شود. با تقسيم مشاوره مالي براي مطالعه امكانسنجي به دو مرحله مشخص، ميتوان اين خطر را كاهش داد. در اولين مرحله، مشاور مالي پتانسيل شركت دولتي را براي خصوصيسازي، به سرعت ارزيابي ميكند. اگر اين پتانسيل كم باشد، كار مشاور پيش از ارزشگذاري شركت و توسعه راههاي خصوصيسازي، به پايان می رسد.
مرحله دوم- فروش
گام سوم: برنامه خصوصيسازي
گام چهارم: كسب تاييديه
گام پنجم: فروش
مرحله دوم خصوصيسازي شامل سه گام است؛ آمادهسازي برنامه خصوصيسازي، گرفتن تاييد قانوني (در صورت نياز)، و فروش شركت (نمودار 2).
گام سوم: برنامه خصوصيسازي
هنگامي كه دولت تصميم به واگذاري شركتي ميگيرد، بايد با كمك مشاوران، برنامهاي براي اين كار تهيه كند كه شامل يك برنامه رسانهاي (براي ايجاد حمايت عمومي و جذب سرمايهگذار)، برنامهاي براي حل مسائل مربوط به خطمشي دولت، و برنامهاي براي تعيين خطوط كلي فروش باشد. همچنين لازم است مراحل لازم براي فروش، جدول زماني و پيشنويس قوانين را تهيه كند. افزون بر اين، اگر مشاوراني كه دولت در جريان فروش از آنها كمك ميگيرد همان مشاوراني نباشند كه در برنامه خصوصيسازي به دولت كمك كردهاند، استخدام آنها در اين مرحله انجام ميشود.
برنامه رسانهاي
دولت بايد اين برنامه را پيش از آغاز فرآيند فروش تهيه كند. برنامه بايد به نحوي طراحي شود كه براي خصوصيسازي حمايت مردمي پديد آورد و به مردم درباره مشاركت عمومي در اين امر (مانند روش خريد سهام) آموزش دهد. اين برنامه همچنين بايد پرسش و پاسخهاي لازم را در اختيار وزيران، مقامهاي دولتي، و شركتها قرار دهد تا دولت بتواند براي پيشرفت برنامه خصوصيسازي، اطلاعات منسجم، يكپارچه، و صحيحي در اختيار رسانههاي گروهي و مردم قرار دهد.
مسائل مربوط به خطمشي كلي
پيش از آن كه خصوصيسازي وارد مرحله فروش شود، دولت بايد تمام مسائل مربوط به خطمشي كلي اين جريان را حل كند. اين مسائل بسيار گستردهاند. اما موارد شايع آن عبارتند از:
• نظام نظارتي كه دولت بايد ايجاد كند.
• اعلام اين كه چه كسي مسووليت مسائل زيستمحيطي را به عهده خواهد داشت.
• محدوديتها يا شرايط مشاركت خارجي در فروش.
• نقش كاركنان (كاركنان شركتهاي قابل واگذاري) در خصوصيسازي – مانند سهيم شدن آنها در فروش عمومي،در نظر گرفتن حقوق ترجيحي براي آنها،تخفيف در قيمت فروش و غيره.
• محدوديتها و شرايط فروش – مانند سهام طلايي.
• برنامه دولت براي اداره سهام باقي مانده.
برنامه فروش
برنامه فروش بايد مشخص كند كه دولت و مشاوران مالي يا عوامل فروش، چگونه بايد كار فروش را انجام دهند. اين برنامه بايد مراحل و زمانبندي فروش را مشخص كند و روش فروش، مسئوليتهاي مقامهاي دولتي و مشاوران آنها، تهيه اسناد و مدارك فروش (مانند اطلاعات، گزارشها، بروشورها)، مسوليتهاي قانوني، و زمانبندي در ايجاد اتحاديهها را (در صورتي كه فروش از طريق عرضه عمومي انجام ميشود) را شامل شود.
تهيه پيشنويس قوانين يا دستورات اجرائي
چنانچه براي خصوصيسازي نياز به قانونگذاري باشد، پيشنويس قوانين بايد در اين مرحله تهيه شود. همچنين دستورات اجرايي يا مصوبههاي مورد نياز براي فروش شركت دولتي نيز بايد آماده شود.
گام چهارم: كسب تاييديه
چنانچه به تاييد قانوني نياز باشد، دولت بايد آن را در اين مرحله دريافت كند. پيش از آن كه فروش آغاز شود قوانين مربوطه بايد تصويب شوند. اگر به هنگام آمادگي شركت براي فروش، قوانين لازم به تصويب نرسيده باشد، فرآيند فروش بيدليل دشوار خواهد شد براي اينكه اطلاعات عیني در زمينه اهداف دولت و دلايل خصوصيسازي در اختيار نمايندگان مجلس قرار گيرد، نياز به عملكرد رسانهاي است.
گام پنجم: فروش
مسائلي كه در جريان فروش پديد ميآيند، بسته به اين كه خصوصيسازي به صورت عرضه عمومي انجام شود، يا به صورت فروش تجاري، يا فروش به صورت مذاكره، يا فروش به صورت تركيبي از اين روشها، متفاوت هستند. عرضه عمومي بايد در صورتي انجام شود كه شركت به اندازه كافي بزرگ باشد و از كيفيت لازم برخوردار باشد تا فروش عمومي سهام را توجيه كند (علاوه بر اين، بازاري كه سهام در آن عرضه مي شود، بايد براي جذب آن مناسب باشد).
شركتهايي كه اين ويژگيها را نداشته باشند، به صورت تجاري و از طريق مزايده به فروش ميروند. راه ديگر، فروش مذاكرهاي به خريدار استراتژيك است. البته در اين روش، دريافتي دولت بسيار كمتر از فروش در مزايده است. آخرين راه، فروش تركيبي است كه تركيبي است از فروش تجاري و عرضه عمومي سهام. اين روش به ويژه زماني استفاده ميشود كه براي يك دسته سهام، نياز به يك خريدار استراتژيك باشد.
منبع: معاونت مطالعات و ارزيابي سازمان خصوصيسازي