[1]خصوصيسازي مرحله به مرحله
12/09/1385
نبض خصوصيسازي گام اول جهت ارتقاء كارآفرينان
چرا شيوه مرحله به مرحله:
بيشتر برنامههاي خصوصيسازي كه خارج از اقتصاديهاي در حال گذار هستند به صورت مرحله به مرحله اجرا ميشوند. و دولتها اغلب به تدريج و با استفاده از عرضه عمومي داخلي يا بين المللي، فروش تجاري (به شخص ثالث)، يا تركيبي از اين دو (فروش تركيبي)، كنترل شركتهاي دولتي را به بخش خصوصي منتقل ميكنند اما خصوصيسازي مرحله به مرحله مزاياي خاصي به همراه دارد. براي مثال، اين روش به دولت فرصت ميدهد تا به مسائل مربوط به خط مشي كلي خصوصيسازي توجه دقيقي داشته باشد، و برنامههايي را سازماندهي ميكند كه سرمايه،اطلاعات و ارتباطات خارجي لازم را فراهم كنند و بازده مالي دولت را به حداكثر برسانند.
بسياري از كشورها، برنامه خصوصيسازي را بخشي از اصلاحات ساختاري ميدانند كه ميتواند از مشكلات بودجه بكاهد. فروش شركتهاي دولتي به بخش خصوصي ميتواند جريان و رود سرمايه عمومي به اين شركتها را كاهش دهد. همچنين ميتواند با درآمد به دست آمده از طريق فروش، و ماليات اخذ شده از شركتهاي تازه خصوصي شده، درآمد قابل توجهي براي دولت ايجاد كند.
تجربه جهاني
موج جهاني خصوصيسازي در سال 1979 در انگلستان آغاز شد و هنوز هم در حال اجراست. از واگذاري شركتهاي دولتي اصلي مانند Telecom British (اولين خصوصيسازي وسيع در انگلستان)، Gas British، سيستم برقرساني، شركت آب، و چندي پيش هم راهآهن انگلستان درآمد تقريبي 100 ميليارد دلار به دست آمده است. حتي حزب كارگر نيز از اجراي برنامه خصوصيسازي استقبال كرده است. ساير كشورهاي سازمان همكاريهاي اقتصادي و توسعه (OECD)، و برخي از كشورهاي در حال توسعه شامل آرژانتين، كانادا، شيلي، فرانسه، ايتاليا، آلمان، زلاندنو و اسپانيا، از الگوي خصوصيسازي مرحله به مرحله انگلستان پيروي كردهاند.
كشورهاي زيادي از شرق و مركز اروپا اكنون حركت در وراي برنامه اوليه كه متمركز بر خصوصيسازي در مقياس كوچك و وسيع (واگذاري كوپن سهام به مردم) بوده را آغاز كردهاند. بنابراين در قالب اين برنامههاي جديد، در اين كشورها خصوصيسازي مرحله به مرحله شركتهاي بزرگ (راهبردي)، متوسط، و زيربنايي در حال انجام ميباشد. بيشتر برنامههاي خصوصيسازي در جهان به صورت مرحله به مرحله اجرا شدهاند و هدف از اجراي آنها،افزايش كارايي قرار دادن شركتهاي دولتي در معرض نظم بازار، گسترش مالكيت سهام و كارآفريني،كاهش دخالت دولت در اقتصاد، تحكيم رقابت و تضعيف انحصارات، توسعه بازار سرمايه داخلي، كاهش كسري بودجه و كاهش بدهيهاي داخلي و خارجي بوده است.
درس هاي جهاني
اكنون خصوصيسازي مرحله به مرحله تجربه قابل توجهي به بار آورده واتفاق نظر درباره مقتضيات اصلي يك برنامه موفق، در حال شكلگيري است.
رويكردي كه صد در صد صحيح باشد وجود ندارد
يك برنامه مرحله به مرحله بايد با شرايط كشور و شركت مورد نظر هماهنگ باشد. با وجود اين كه برخي از روشها بهتر از بقيهاند و تعدادي هم به طور كلي پذيرفته شده هستند، تنها دستهبندي دقيق، برنامه زمانبندي و توالي مناسب امور است كه ميتواند موفقيت كار را تضمين كند. واقعبيني،انعطافپذيري، و تمايل به استفاده از راه حلها و روشهاي جديد بايد مورد توجه قرار گيرد.
حمايت شديد سياسي و راهبردي مناسب در اين امر، از اهميت ويژهاي برخوردار است
برنامه خصوصيسازي بايد براي غلبه بر مقاومت و كاهلي ايجاد شده توسط دستگاه اداري و منافع شخصي،از سوي بالاترين مقامهاي دولتي حمايت شود. تحقق اجراي برنامه بايد وظيفه افراد عملگراي داراي نفوذ سياسي و نيز كساني كه به تخصص و مهارت فني در سطح جهاني دسترسي دارند، باشد و نه كساني كه منافعشان در حفظ وضع موجود است. سازمان خصوصيسازي نيز بايد گزارش كار خود را به يك وزير ارشد ارايه كند.
سرمايهگذاران از يك واگذاري درست و برنامهريزي شده استقبال ميكنند
منفينگران اغلب مدعي هستند كه سرمايهگذاران داخلي و خارجي علاقهاي به برنامه خصوصيسازي ندارند. با اين حال، در بريتانيا، آمريكاي لاتين، و آفريقا (نيجريه و سنگال) تعهد زايد و تعجب برانگيز ايجاد شده براي فروش سهام، اغلب موضوع پسانداز غيررسمي و فرار سرمايه در اقتصادهاي در حال توسعه را كوچكتر از آنچه هست، نشان داده است. با ايجاد انگيزههاي صحيح،سرمايهگذاران داخلي و بينالمللي به خريد سهام علاقمند ميشوند. براي اين منظور دوستها بايد از تعيين قسمتهايي غيرواقعي پرهيزكنند. در عوض، ارزشگذاريها بايد به جاي اين كه بر اساس ارزش دفتري يا ارزش جايگزيني صورت گيرند، بر اساس ارزش بازار انجام شوند.
شفافيت، بيطرفي و ايجاد فرصتهاي مساوي براي همه افراد ضروري است
شفافيت در اجراي برنامه خصوصيسازي مرحله به مرحله بسيار حياتي است. مشاوران مالي بيطرفي بايداموال را ارزشگذاري كنند تا مطمئن شوند قيمتها، روند اعلام مناقصات و ارزيابي پيشنهادها، واقعگرايانه، عادلانه، و منجسم هستند. علاوه بر اين، دولتها بايد خصوصيسازي را با دقت هر چه تمامتر برنامهريزي و اجرا كنند. ستادهاي تبليغاتي، سرمايهگذاران را نسبت به فرصتهاي سرمايهگذاري آگاه كنند. در فروش تجاري موارد قرارداد بايد در مدارك مناقصه موجود باشد تا از ايجاد تغييرات نامطلوب در طول مذاكرات جلوگيري شود. نتيجه فرآيند خصوصيسازي بايد ازابتدا روشن باشد تا اختلاف نظري به وجود نيايد.
لازم است از مهارت وتخصص خارجي نيز استفاده شود
مشاوران متخصص، به ويژه مشاوران مالي، نقش آشكاري در اجراي برنامه ايفا ميكنند. با وجود اين كه استفاده از كارشناسان داخلي ميتواند بسيار سودمند باشد، دولتها نبايد براي كمك گرفتن از متخصصان خارجي ترديد داشته باشند. بانكهاي سرمايهگذاري،موسسات مشاوره، كارشناسان محيط زيست، حسابداران و وكلا مهمترين نقش را در اجراي برنامه به عهده دارند. دولتهاي فاقد نيروي كار متخصص، قادر به راهبري جريان خصوصيسازي نيستند. بسياري از برنامهها به همين دليل دچار لطمه شدهاند.
اصلاحات ساختاري بايد همگام با برنامه خصوصيسازي انجام شود
دولتها بايد برنامههاي خود را در چارچوب اصلاحات تحكيمكننده اقتصاد كشور پيش ببرند. اين اصلاحات شامل تثبيت اقتصاد كلان، تسهيل جريان فروش، اصلاح بخش مالي،اصلاح ساختار دولتي، و اصلاح قوانين است. چنانچه پيشرفت برنامههاي اصلاحي ديگر به كندي صورت گيرد، برنامه خصوصيسازي دوامي نخواهد داشت و در بازسازي اقتصاد كشور، ناتوان خواهد بود.
اصلاحات پيش از خصوصيسازي بايد مختصر و حالت دفاعي داشته باشد
اصلاحات پيش از خصوصيسازي بايد به اصلاح ترازنامه و تغييرات سازماني همچون تعطيلي،كاهش نيروي كار، و انتقال ارايه خدمات اجتماعي به كاركنان محدود شوند. تغيير فناوري، سرمايهگذاري بيشتر، و انجام خريدهاي عمده بايد به جاي اين كه به عهده مسوولان دولتي باشد به مالكان جديد واگذار شود.
برنامه خصوصيسازي بايد موجب سرمايهگذاري خارجي شود
دولتها براي جذب سرمايه خارجي در داراييهاي خصوصي شده، به شدت با يكديگر رقابت ميكنند. اما براي جذب سرمايه، بايد با سرمايهگذاران خارجي و داخلي يكسان رفتار شود. بدون وجود يك سياست خارجي مدون، برنامه خصوصيسازي در ايجاد درآمد كافي دچار شكست ميشود و حتي ممكن است موجب دلسردي سرمايهگذاراني شود كه ميتوانند امكان دسترسي به بازار، فناوري جديد و تخصص مديريتي را فراهم كنند. دولت بايد به سرمايهگذاران اين اطمينان را بدهد كه با استفاده از نفوذ سياسي، سهام طلايي و سهام باقيمانده خود، موقعيت آنان را براي به حداكثر رساندن منافع و كارايي شركت به خطر نخواهد انداخت.
خصوصيسازي بخش به بخش يا به شيوه فروش تركيبي ميتواند در به حداكثر رساندن در آمد دولت مفيد باشد
بازارهاي پديد آمده ممكن است در جذب فوري مجموعههاي سهام ناتوان باشند. در چنين مواردي فروش سهام بايد به صورت بخش به بخش و به دنبال يك برنامه از پيش تعيين شده انجام شود. فروش مختلط ميتواند تقاضاي داخلي و خارجي را افزايش دهد و مديريت يكپارچه را با پذيرفتن يك سهامدار قدرتمند بهبود بخشد.
دولتها بايد شروط مرتبط با اجراي برنامه خصوصيسازي را به حداقل برسانند
قائل شدن شروط مفصل براي برنامه فروش، از ارزش و جذابيت شركت ها ميكاهد و ممكن است پايههاي معامله را سست كند. دولتها بايد مشكلات مربوط به قوانين،كنترل قيمتها، يارانهها و ماندن آن را پيش از اجراي برنامه فروش حل كنند.
دولتها نبايد به يك برنامه زمانبندي تثبيت شده مصنوعي پايبند باشند
با وجود اين كه براي پيشرفت برنامه مرحله به مرحله، به يك فشار دائمي نياز است، اعمال محدوديتهاي زماني غيرمنطقي در اين امر بيفايده است. قرار دادن مراحل فروش به ترتيبي كه مناسب شرايط بازار باشد، بسيار مفيد است. علاوه بر اين،دولتها بايد به خاطر داشته باشند كه اولا همه نقل و انتقالات با موفقيت انجام نميشوند، ثانيا ممكن است لازم باشد همه مزايدهها لغو شوند و مزايده از نو آغاز شود يا اينكه روش واگذاري تغيير كند.
ستادهاي اطلاعرساني همگاني هم از اهميت ويژهاي برخوردارند
موفقترين برنامههاي خصوصيسازي بر آموزش همگاني و انتشار آگهي فروش تاكيد داشتهاند. تلاشهاي ويژه براي اطلاعرساني به سرمايهگذاران نهادي، موجب تشويق آنها به شركت در برنامه خصوصيسازي شده است.
انحصارات خصوصي ممكن است بدتر از انحصارات دولتي باشند
پيش از خصوصيسازي انحصارات طبيعي، دولتها بايد به تجديد ساختار صنايع بپردازند تا رقابت را افزايش دهند. اين رقابت بايد با قوانين شفاف همراه باشد و به درستي اجرا شود.
تمايل براي به حداكثر رساندن درآمد فروش بايد با ساير اولويتها، در تعادل باشد. با وجود اينكه سازمان خصوصيسازي وظيفه دارد داراييهاي دولتي را براساس قيمت بازار به فروش برساند بايد تمايل براي به حداكثر رساندن درآمد فروش را با ساير اولويتها، همچون گسترش مالكيت سهام، افزايش بازار سرمايه داخلي، و گسترش رقابت، هماهنگ كند.
قوانين خصوصيسازي ممكن است مفيد باشند اما هميشه ضروري نيستند
كشورهايي كه داراي قانون مدني هستند ترجيح ميدهند براي اجراي برنامه خصوصيسازي را مشخص ميكند و موسسات مسوول آن را تعيين ميكند. كانادا و انگلستان – و كشورهايي كه داراي قانون عرفي هستند – بدون وجود يك قانون خاص برنامه خصوصيسازي را اجرا ميكنند و هر جا لازم باشد از وضع قانون خاص استفاه ميكنند. اما كشورهايي كه اجراي قوانين در آنها ضعيفتر است ممكن است نتوانند شفافيت خصوصيسازي را تضمين كنند. اين كشورها بايد براي قانون خصوصيسازي را تضمين كنند. اين كشورها بايد براي قانون خصوصيسازي پيشنويسي تهيه كنند و مراحل آن را به روشني تعيين كنند. قوانين خصوصيسازي هم نقاط قوت دارند و هم نقاط ضعف. اگر پيشنويس اين قوانين با دقت تهيه شود، ميتواند توان و قابليت دولت را براي اجراي اصلاحات ساختاري افزايش دهد. همچنين مي تواند فرايند انتقال داراييهاي دولتي به بخش خصوصي را شفافتر كند. با اين حال، اگر قانوني تصويب شود، به سادگي نميتوان آن را تغيير داد. اگر لازم باش مراحل كار به دليل شرايط بازار تغيير كند، به يك اصلاحيه يا تصويب قوانين جديد نياز خواهد بود.
بايد در تهيه فهرست صنايع راهبردي دقت شود
در انتخاب شركتها براي واگذاري به بخش خصوصي، بسياري كشورها يك ليست مثبت شامل شركتهايي كه ميتوانند خصوصي شوند، يا يك ليست منفي شامل شركتهايي كه به دليل اهميت راهبردي، نميتوانند خصوصي شوند تهيه ميكنند. فهرست مثبت از اين جهت مفيد است كه قدرت كامل قانون پشت سر آن است. شركتها در ضربالاجل تعيين شده، بايد خصوصي شوند و ميتوانند توسط سازمان مسول در هر كردن اجراي برنامه خصوصيسازي را، براي مديران شركت دشوار – اما نه غيرممكن – ميكند.
همچنين ليست منفي اختيار بيشتري براي انتخاب شركتها براي خصوصيسازي ارائه ميكند، بنابراين براي تهيه آن بايد خيلي دقت شود. براساس آموختههاي بسياري از كشورها، مالكيت خصوصي لزوما به معني رفع كنترل دولت بر شركتها نيست. بنابراين، بسياري از شركتهاي دولتي كه زماني راهبردي تلقي ميشدند – مانند شركتهاي نفت و گاز، شركتهاي مخابراتي و ديگر شركتهاي خدمات شهري – در حال واگذاري به بخش خصوصي هستند. بسياري از دولتها ترجيح دادهاند به جاي تهيه فهرستهاي مثبت و منفي، در صورت مناسب بودن شرايط بازار، شركتهاي دولتي را بدون هيچ گونه محدوديتي، خصوصي كنند.