[1]مديريت برفرايند خصوصي سازي در نظام بانكي
85/11/14
صمد مطلبي اصل
چكيده
يكي از اصول اقتصاد پويا و همچنين از پيش فاكتورهاي توسعه اقتصادي كشورهاي پيشرفته دنيا "خصوصي سازي" است . خصوصي سازي فرايند سپردن اولويتها بهدست مكانيزم بازار و بازارگرا كردن آنها است و طيف گستردهاي را شامل مي شود كه يك سوي آن خصوصي سازي كامل و سوي ديگر تجديد ساختار بنگاههاي تحت مالكيت دولت است. در نظام بانكي اين امر نيازمند اصلاح ساختارمالي و اداري، تعديل نيروي انساني و بكارگيري نيروي توانمند، حذف يا كنارآمدن با قوانين و مقررات دست و پاگير دولتي و ... است كه تنگناهاي عمده اقتصادي موجود را رفع يا تعديل نمايد و در نهايت موجب افزايش كارايي اقتصادي شود. اين امر مستلزم مديريت كارآمد است. در اين مقاله سعي شده است، ضمن تشريح اصول و اهداف اساسي براي موفقيت در فرايند خصوصي سازي، عوامل و معيارهايي كه اصلاح و يا كنترل (مديريت) آنها شرايط پياده سازي موفقيتآميز اين فرايند در سيستم بانكي را فراهم ميآورد، تشريح شود.
مقدمه
مهم ترين عامل زيرساز در طراحي سياستهاي توسعه اقتصادي يك كشور،تعيين حدود و برجستگي نقش بخش عمومي و خصوصي در فرايند تحولات اقتصادي است. بنابراين قبل از انتخاب سياستهاي گوناگون توسعه بايد چارچوب اين حوزه ها تعيين و وزن هربخش در انواع فعاليتهاي اقتصادي مشخص شود. تعيين وزن هربخش در هرنوع فعاليت به عوامل متعدد داخلي و خارجي بستگي دارد كه اهم آنها عبارتند از : ايدئولوژي حاكم و اهداف مورد نظردولت، شرايط اقتصادي جهان و قطب بنديهاي آن، ظرفيت وتواناييهاي بخش عمومي وخصوصي كشور ودرجه توسعه يافتگي اقتصاد(عرب مازار،1374).
ازطريق خصوصي سازي و ايجادمحيط رقابتي مي توان توليد كننده را مجبور به توليد و فروش با قيمت حداقل كرد. مزيت بخش خصوصي اين است كه از طريق رقابت ـ و نه مقررات كنترل كننده ـ مي توان آن را تحت فشار قرارداد تا محصول را با قيمت حداقل توليد كند. اين امر درساختاردولتي امكان پذير نيست.بنابراين خصوصي سازي منجر به كاهش هزينه ها و رشد نوآوري و در نتيجه كاهش قيمت كالاها مي شود. از سوي ديگر، تورم به دليل فشار هزينه كنترل ميشود و جامعه از آن سود مي برد و البته امكان صادرات هم فراهم مي شود زيرا كالايي قابل صدور است كه به قيمت رقابتي توليد شود (بهكيش،1381).
مفهوم خصوصي سازي
خصوصي سازي را ميتوان تلاشي در جهت پررنگ كردن نقش بازار درمقابل تصميمهاي دولت بهعنوان كارگزار اقتصادي دانست (بهكيش،1381). در واقع مفهوم خصوصي سازي گسترده تر از تغييرصرف مالكيت بنگاههاي توليدي است. انديشه اصلي درتفكرخصوصي سازي، حاكم كردن مكانيزم بازار برتصميم هاي اقتصادي است كه نتيجه آن ايجاد فضاي رقابتي براي بنگاههاي خصوصي بوده و از اين طريق كارايي بنگاهها نسبت به بخش عمومي ارتقا پيدامي كند. برپايه اين ايده، تعاريف، مفاهيم و تئوريهاي متعددي كه در برگيرنده ابعاد واهداف مختلف خصوصي سازي است ارائه شده كه به برخي از اهم آنها درزير اشاره مي شود:
-1 خصوصي سازي اصطلاحي فراگيرومتنوع است كه به واگذاري كنترل عملياتي و يا مالي موسسات در مالكيت دولت به بخش خصوصي منجرميشود و همراه مالكيت، “قدرت” نيز به مردم منتقل ميشود(پركوپنكو،1380).
-2 خصوصــي سازي انتقال مالكيت موسسه دولتي به موسسه مستقل خصوصي است (يك انتقال جزئي كه مالكيت دوگانه ناميده شده است)(نووتني، 1999).
-3 خصوصي سازي مجموعه اقدامها و گامهايي است كه روش تبديل موادخام به كالاي مصرفي را تغيير مي دهد. اين فرايند شامل حذف اثر و كنترل دولت و جايگزيني آن با فعالان بخش خصوصي است(دوكاس وديگران،1998).
چارچوب اقتضايي خصوصي سازي
تجربه خصوصي سازي در كشورهاي مختلف نشان مي دهد كه دو عامل اصلي موثر در خصوصي سازي وجود دارد:
-1 طبيعت بازار
-2 شرايط كلي كشور
دركشورهايي كه ظرفيت قانوني پايين دارند يا در بازارهايي كه گرايشهاي ذاتي به محدوديت براي رقابت از خود نشان ميدهند، خصوصي سازي مشكلتر است و برعكس هرچه بازار براي موسساتي كه منتقل خواهند شد ، رقابتيتر باشد ، و هرچه محيط كلان اقتصادي بهتر و ظرفيت قانوني كشور بالاتر باشد ، احتمال موفقيت براي خصوصي سازي بيشتر خواهد بود.
هرچه شرايط بازار و شرايط كشور بدتر باشد، نياز براي به تعويق انداختن خصوصي سازي - تا زماني كه مسائل و مشكلات حل شود - بيشتر است. در كشورهاي در حال توسعه با درآمد پايين ، كه ظرفيتهاي قانوني تعريف شده آنها ، پايين است ، بازارهاي سرمايه ضعيف هستند و علاقه سرمايه گذاران عمده خارجي كم است. فروش موسسات دولتي حتي در بخشهاي رقابتي ممكن است مشكل باشد و تدابير خصوصي سازي موقت مانند قراردادهاي مديريت و اجاره ها بايد بهعنوان يك گزينه اصلي جايگزين انتقال يكجا شوند. به همين صورت زمانيكه خصوصي سازي موسسات در بازارهاي غير رقابتيمطرحمي شود ـ معمولاً موسساتدولتيكه بعنوان انحصارات طبيعي مانند عرضه آب ، برق و تلفن فعاليت مي نمايندـ بايد يك سيستم قانوني و حقوقي براي حمايت از مصرف كنندگان وجود داشته باشد.
روشهاي خصوصي سازي
بهطوركلي خصوصي سازي طيف گسترده اي را شامل مي شود كه يك سوي آن خصوصي سازي كامل وسوي ديگر تجديد ساختار بنگاهها تحت مالكيت دولت است ( مكين تاش ، 1378).
خصوصي سازي - از معني محدود خود يعني بستن قرارداد با شركتها - فرايندي را طي نموده كه درآن كالاها وخدماتي كه هم اكنون بخش دولتي هزينه آنها را تامين مي كند و به مردم ارائه مي نمايد، يا چگونگي پرداخت هزينه آنها، يا چگونگي ارائه آنها به بخش خصوصي منتقل شده است(لويس،1996).
در چارچوب 2 از جدول 2، تهيه كالا يا خدمت در دست دولت باقي مي ماند اما دراين حالت، هريك از مصرف كنندگان بايد مبلغي را جهت مصرف آنها (كه قبلاً رايگان بود) پرداخت نمايند.
در چارچوب 3، دولت كوپني را منتشر ميكند و به افراد مي دهد كه مي توانند براي خريد كالاها وخدمات مشخص هزينه نمايند.
بستن قرارداد با شركتها، چارچوب 4، واژه مرسوم جديدي براي مناقصه و مزايده است. كه در اين حالت شركتهاي خصوصي جهت ارائه خدمات يا كالاهايي به قيمت دولتي،پيشنهاداتي را به دولت مي دهند.
چارچوب5، بين دادن امتياز وكاستن از فشار مسئوليت تقسيم مي شود. درمورد " كاستن از فشار مسئوليت" ، دولت خود را كاملاً از صحنه خارج مي كند و براي مدت طولاني كالا يا خدماتي را ارائه نمي كند ولي براي ورود مجدد به زمينه ارائه، آزاد است.
در" واگذاري امتياز " ، مثل مورد قبلي، دولت درگير تهيه يا تامين خدمت نيست. اما همانند بستن قرارداد، دولت قرارداد انحصاري با يك عرضه كننده منعقد مي نمايد و او را براي مدت معيني ملزم به ارائه خدمت مي كند.
خصوصي سازي در نظام بانكي
خصوصيسازي بانكها جزء بزرگترين چالشهايي است كه بيشتر دولتها در سرتاسر جهان با آن روبرو هستند. دولتها در مقابل خروج از بانكها و سيستمهاي اعتباري و كاهش دخالت خود مقاومت ميكنند. از طرف ديگر سيستم بانكداري دولتي تقريبا در هر كشوري كه مالكيت دولتي بانكها در آن كشور، فراگير است، امري خطرناكي است. به هر حال اگر هدف دولت ايجاد اقتصاد كاراتر و بازارگراتر باشد ، كاهش اثر دولت روي تصميمهاي تخصيص اعتبار خيلي مهم است (مگينسون ،2005).
بانكها در جاي خود به واسطه نقش كليدي كه در اقتصاد به عهده دارند ، مهم هستند . بر اساس نظريه لوين (1997) ، ساختار مالكيت بانكها و نقش بنيادي آنها در اقتصاد ملي ، يك متغير حياتي در فرايند توسعه مالي و رشد اقتصادي است. وظيفه اصلي بخش بانكداري ، تضمين اين مسئله است كه منابع و اعتبارات مالي بهسوي پروژههاي داراي بهرهوري و كارآمدي بيشتر هدايت شود كه به رشد آينده كمك خواهد كرد. نقش دولت نيز، در سيستم مالي، تضمين اين امر است كه بانكها از طريق قوانين و مقررات و نظارت دقيق خود ، اين وظيفه حياتي را تا حد امكان كاراتر انجام دهند . بنابراين عجيب نيست كه در كشورهاي در حال توسعه بانكهاي داراي مالكيت دولتي زياد است (بوبكري وديگران، 2005). اما شواهد زيادي وجود دارد كه مالكيت دولتي بهطور ذاتي كارايي كمتري نسبت به مالكيت خصوصي دارد . اقتصاددانان چهاردليل اصلي براي علت اين اختلاف ارائه نمودهاند (مگينسون، 2005):
-1 مديران سازمانهاي دولتي مشوقهاي ضعيفتر وگهگاه ناسازگارتري نسبت به مديران شركتهاي خصوصي دارند و بنابراين تلاش نسبتاً كمتري جهت حداكثر نمودن درآمدها و بهخصوص حداقل نمودن هزينهها دارند.
-2 موسسات دولتي تحت نظارت شديد صاحبان موسسه قرار نميگيرند. ازطرف ديگرناظران بالقوه نيز مشوقهاي كمتري براي نظارت دقيق عملكرد مديريتي دارند. زيرا آنها تمام هزينههاي چنين عملي را تحمل ميكنند ولي پاداشهاي كمي دريافت مينمايند . همچنين روشهاي انضباطي كمتري براي عملكرد نامطلوب مديران دولتي وجود دارد.
-3 سياستمداراني كه فعاليتهاي موسسات دولتي را نظارت ميكنند تعهد قلبي به بهبود عملكرد ضعيف و ورشكست كننده موسسات دولتي ندارند.
-4 همچنين موسسات دولتي از آن جهت ناكارامد هستند كه سياستمداران آنها را به دنبال كردن اهداف غير اقتصادي مانند استخدام بيش از حد ، تاسيس شعبه در محلهايي كه ازنظرسياسي (و نه از نظر اقتصادي) مساعد هستند و قيمتگذاري محصولات در زير قيمت شفاف بازار، مجبور ميكنند.
بهطوركلي نتيجه پژوهشهاي كاربردي درباره ساختار مالكيت بانكها در كشورهاي مختلف بر اين نكته صحه ميگذارد كه بانكهاي دولتي در مقابل بانكهاي خصوصي از نظر كارايي ، اثربخشي ، قابليت سودآوري و سود ناخالص ، عملكرد ، بهرهوري و بهطور كلي رشد اقتصادي به مراتب در سطح پايينتري قرار دارند (بوبكري و ديگران ،2005; مگينسون، 2005; ناكين و ديگران 2005; بنين و ديگران ،2005; بگوويك و ديگران ، 2000 ; بك و ديگران ، 2005; هاريس ، 2004; چن و ديگران ، 2005 ; پتي و ديگران ، 2005).
تغيير ساختار در فرايند خصوصي سازي بانك بايد شامل دو نوع تغيير عمده شود (بگوويك و ديگران ، 2005) :
الف - تغيير و تحول در ساختار مالكيت
يك بحث در خصوصي سازي بهطور عام و دربانك بهطور خالص ، امر مالكيت و نظارت بر موسسه است ( بوبكريو ديگران ، 2005). صاحبنظران مختلف نيز يكي از مهمترين شاخصهاي بهرهوري بانك را مربوط بهساختار مالكيت آن دانستهاند (ناكين وديگران، 2005).
در فرايند خصوصيسازي تمام يا قسمتي از مالكيت و كنترل به بخش خصوصي واگذار ميشود. آنچه كه در اين فرايند مهم است واگذاري كنترل و نظارت بر بانك به بخش خصوصي است. نتيجه بررسيها نشان ميدهد كه خصوصيسازي به خودي خود براي افزايش كارايي كافي نيست و آنچه كه اين فرايند را موفق ميسازد واگذاري حوزههاي تصميمگيري و نظارت به بخش خصوصي است . در بررسي كه بر روي كارايي گروههاي مختلف بانكها (دولتي، خارجي، خصوصي داخلي و خصوصي شده) انجام گرفت مشخص شد كه بانكهاي دولتي حداقل كارايي را دارا هستند. بانكهاي خارجي كارايي بالايي داشته و بانكهاي خصوصي شده نيز متعاقب خصوصي سازي كارايي خود را فورا بهبود بخشيده اند (پتي و ديگران، 2005).
اصلاح ساختار بانك دولتي و نگهداري آن تحت كنترل دولت نميتواند استراتژي خوبي جهت خصوصيسازي باشد و نتايج بهتري را نشان دهد. تحقيقات نشان ميدهد كه پس از تجديد ساختار آنها ، بهرهوري اين گروه از بانكها حتي كاهش هم داشته است (كادوس و ديگران،1998 ؛ ناكين وديگران، 2005).
در تحقيق ديگري اين نتيجه محقق شده است كه خصوصي سازي جزئي، كارايي و بهرهوري لازم را ندارد و بانكهايي كه دولت حداقل سهمي را در آنها داراست عملكرد ضعيفتري نسبت به بانكهاي كاملاً خصوصي دارند و اين نشاندهنده اين است كه مالكيت حداقل دولت نيز بهطور معني داري مانع عملكرد مثبت بانكها ميشود(بك و ديگران ،2005).
همچنان كه در اثر خصوصي سازي تغيير عمدهاي در ساختار مالكيت بوجود ميآيد ، مجموعهاي از مشوقهايي كه روي رفتار مديريت تاثير ميگذارد نيز تكامل پيدا ميكنند. مالكيت دولت ، كنترل مديريت سهلانگارانه انجام ميشود و مديريت از فرصتها براي استحكام موقعيت خود استفاده ميكند. بويژه ، مديران علاقهمند هستند بقاي موسسه اي را كه مديريت مي نمايند ، با نگهداري ريسك ورشستگي در سطح پايين، تضمين كنند. درحالي كه خصوصي سازي اين رفتار مديريت را با توجه به نظارت خوب و موثر سهامداران ، بويژه باعنايت به سطح قبول ريسك ، تغيير مي دهد (بوبكري و ديگران ، 2005 ) .
ب) تغيير و تحول در ساختار كلي بانك
بهطور كلي تعريف نقش و مسئوليتهاي دولت به نوبه خود متضمن بازسازي فعاليتها و رويه هاي آن است. درنظام بازار، دولت نميتواند بهطور موثر از نظام سلسله مراتبي مديريت استفاده كند. كارايي به مذاكره ، انگيزش، تصميم گيري مشاركتي وهماهنگي بستگي دارد (پركوپنكو، 1380) و اين درنظام سلسله مراتبي مديريت قابل تحقق نيست. بنابراين تغييرات ساختاري در شركتهاي خصوصي شده الزاماً بايد شامل تغيير در ساختار سازماني و ايجاد ساختارهاي افقي، غيرمتمركز، فرايندي و تيمي كه موجد نوآوري، خلاقيت و رقابت هستند، باشد.
دولتها معمولاً از تكنيكهاي زير براي خصوصي سازي بانك استفاده مي نمايند (مگينسون ، 2005 ) :
-1 فروش دارايي: در روش فروش دارايي ، دولت مالكيت موسسات دولتي را به يك شركت خصوصي موجود يا به يك گروه كوچك از سرمايه گذاران مي فروشد.
-2 خصوصي سازي با انتشار سهام: در اين روش ، دولت سهام دارايي را در بازار سرمايه دولتي ، هم به صورت خرده فروشي و هم به شركتهاي سرمايه گذاري خصوصي مي فروشد. اين روش انتشار سهام ، بزرگترين و از نظر اقتصادي مهم ترين روش خصوصي سازي در بين ديگر روشهاست.
-3 خصوصي سازي به روش ووچر (خصوصي سازي انبوه) : اين روش شبيه خصوصي سازي از طريق انتشار سهام است. با اين تفاوت كه در اين روش ، سهام مالكيت به طور گسترده توزيع مي شود. به هر حال در اين روش، دولت اسناد هزينه را به بيشتر شهروندان توزيع مي كند. بنابراين در اين روش نهايتاً دارايي به شهروندان داده مي شود. اسناد هزينه تا اندازه اي مانند سهام هستند كه با قيمت خيلي پايين تر از سهام عرضه مي شوند.
-4 خصوصي سازي به روش فروش سهام به مديريت يا كاركنان : بسياري از كشورها به منظور انتقال مالكيت بنگاههاي دولتي به كاركنان و مديران ، اين روش را بكار گرفته اند. بدين ترتيب بر مقاومت در برابر خصوصي سازي، غلبه شده و اجراي فرايند تسهيل مي شود(پركوپنكو ، 1380).
اينكه چه روش خصوصي سازي انتخاب شود عمدتاً يك بحث سياسي است. اما به جايگاه ذينفعان تاثير گذار در فرايند اخذ تصميم براي خصوصي سازي، نيز بستگي دارد. مثلاً سطح پايين توانمندي كاركنان در شروع فرايند ، روش بالا به پايين را مقدور مي سازد.در حالي كه اين روش در جايي كه كاركنان قوي تر هستند امكانپذير نيست (هاريس،2004).
بهطور كلي مهم ترين عوامل موثر در انتخاب يك روش خاص خصوصي سازي عبارتند از: اهداف دولت ، ساختار فعلي شركت و نوع فعاليت آن ، شرايط مالي و عملكرد شركت ، توانايي در بسيج منابع بخش خصوصي ، درجه توسعه يافتگي بازار سرمايه ، و عوامل اجتماعي (عرب مازار ، 1374) .
اولويت گذاري دولتها در واگذاري بانكها ومعيارهايي كه باتوجه به آنها، دولتها بانكها را براي خصوصي سازي انتخاب ميكنند، به قرار زير هستند (مگنسيون ، 2005 ) :
-1 بانكهاي با عملكرد ضعيف احتمالاً نسبت به بانكهاي با عملكرد خوب در معرض خصوصي سازي بيشتري قرار دارند (مگنسيون ، 2005 ؛ بوبكري و ديگران ، 2005 ؛ بك و ديگران،2005).
-2 نيروي انساني مازاد در بانكها ، از احتمال خصوصي سازي آنها مي كاهد. زيرا تقليل نيروي انساني، بعد از دوره فروش از نظرسياسي تاثير خيلي منفي دارد.
-3 بانكهاي بزرگتر احتمال خصوصي شدن كمتري نسبت به بانكهاي كوچكتر دارند.
-4 سطح بالاي بيكاري و درصد بالاتر سهام كاركنان دولتي از احتمال خصوصي سازي مي كاهد.
به عبارت ديگر هم عامل اقتصادي و هم سياسي در تصميم خصوصي سازي بانكها تاثير دارند . اما به نظر مي رسد عامل سياسي اهميت خاصي دراين روند داشته باشد.
نتيجه گيري
بهطوري كه دربخش هاي قبلي تشريح شد خصوصي سازي فرايند سپردن اولويتها به دست مكانيزم بازار و بازارگرا كردن آنها است و هــدف اصــلي آن در اقـتـصاد بهطور عام و در بانك بهطور خاص، بهبود كارايي است و اين هدف زماني تحقق مي يابد كه فرايند تصميمگيري مالي وهمچنين كنترل و نظارت برموسسه از بخش دولتي به بخش خصوصي واگذار شود و دولت حداقل سهامدار موسسه و نقش انفعالي داشته باشد و در غير اين صورت اصلاحات جزئي و بازسازي وضعيت فعلي موسسه تحت مالكيت دولت منجر به نتيجه بهينه نمي شود.
بنابراين تغيير ساختار مالكيت و ساختار نظارت و كنترل براي موفقيت فرايند خصوصي سازي ضروري است. به موازات تغيير ساختار مالكيت و واگذاري موسسه به بخش خصوصي، انجام اصلاحات در ساختار سازماني، نيروي انساني و قوانين ومقررات بانكي امري بديهي است كه مسئله رقابت بعد از بازارگراكردن موسسه و توانايي رقابت درمحيط متلاطم و رقابتي تسريع كنندهاينتغييرات هستند. همچنين كاهش وجابجايي نيرو و افزايش بيكاري و تورم، بدون توجه به محيط داخلي سازمان، از جمله پيامدهاي محتمل خصوصي سازي در كوتاه مدت است.
دربحث انتخاب روش خصوصي سازي علاوه بر جنبه سياسي، كه عمدتاً پديده غالب است، مسائل ديگري از جمله توانايي و تخصص كاركنان، قدرت مالي موسسه، اهداف دولت، ساختار فعلي شركت و نوع فعاليت آن، درجه توسعه يافتگي بازار سرمايه، وعوامل اجتماعي مهم هستند.و نهايتاً خصوصي سازي هدف نيست بلكه ابزاري جهت رسيدن به هدف (كارايي اقتصادي) است.
پيشنهادها
براي اجراي موفق فرايند خصوصي سازي در نظام بانكي كشور موارد زير پيشنهاد مي شود:
1-ايجاد فضاي حمايتي لازم براي حضور بخش خصوصي در اقتصاد
2 - گرفتن الزامات و تعهدات مورد نياز از بخش خصوصي براي رعايت سطح قابل قبولي از وظايف و مسؤوليتها .
-3 تقويت و گسترش بازار سرمايه و تسهيل سرمايه گذاري خارجي و جلب مشارکت منابع مالي خارجي براي تسريع امر خصوصي سازي (جلب سرمايه هاي خارجي يکي از مهم ترين مسائل خصوصي سازي است).
4 - کنترل و نظارت بر رفتاربانكهاي واگذارشده براي اطمينان از ادامه حفظ اشتغال و عمليات سرمايه گذاري در آنها.
-5 كم رنگ كردن نقش دولت و فعاليتهاي تصميم گيري و كنترلي آن و واگذاري اين نوع فعاليتها به بخش خصوصي.
-6 تدريجي و آرام اجرا نمودن خصوصيسازي در بانك. زيرا تجربه کشورها نشان مي دهد که در اين زمينه عجله و شتاب جايز نيست .
-7 تعيين روشهاي مناسب خصوصي سازي؛ مطابق با اهداف ملي و راهبردهاي کلان اقتصادي (تركيبي از روش انتشار سهام و فروش داراييها به سرمايه گذاران خارجي و كاركنان بانك خصوصي شونده پيشنهاد ميشود.)
-8 وضع قوانين جديد و حذ ف بوروکراسي در سازمان بورس اوراق بهادار .
-9 با عنايت به اينكه خصوصي سازي تنها واگذاري سهام شرکتهاي دولتي نيست بلکه فضاسازي براي حضور و مشارکت مردم در پهنه اقتصاد است ، بنابراين دولت بايد د رکنار واگذاري سهام بانكها و انتقال آنها به صاحبان اصلي آن (مردم )، به آماده سازي فرهنگ و زمينه هاي افزايش نقش مردم و اعطاي اختيارات و مسؤوليتها به آنها بپردازد.
-