[1]خصوصيسازي
85/10/26
خصوصيسازي بر انتقال مالكيت يا مسئوليت از بخش عمومي يعني دولت به بخش خصوصي يعني حوزه كسب و كار دلالت ميكنند و ميتواند هر نوع انتقال ناقص يا كامل تملكات يا تعهدات دولت را شامل شود. در عين حال به انتقال مشابه در جهت عكس نيز مليسازي اطلاق ميشود.
اين واژه در سال 1948 ابداع شد و تصور ميرود كه طي دهه 1980 از طريق مجله "اكونوميست" مصطلح گرديد. امروز براي توصيف نوعي تعامل به معناي تفويض اختيار از دولت به صاحب اكثريت سهام موجود يك شركت به واسطه خريد سهام عمده يا به عبارت سادهتر خصوصي كردن يك سهام عام به كار ميرود.
برداشت كلي
جهت شناخت دو ايدئولوژي مخالف و موافق خصوصيسازي به طرح اجمالي دو قطب متضاد ميپردازيم، هر چند زمينه براي استدلال منطقي ميان اين دو موضع نيز وجود دارد.
مختصري بر استدلال موافق خصوصيسازي
طرفداران خصوصيسازي بر اين باورند كه نقشآفرينان بازار خصوصي قادر بر بازرساني موثرتر هر نوع كالا يا خدماتي كه دولت بتواند فراهم آورد، ميباشند. مسئله اخلاقي حاكم در ديدگاه موافق خصوصيسازي نياز به مديريت مسئولانه رقم ماليات است. طرفداران اين ايدئولوژي بر فلسفه مبادي و اصول اقتصادي رقابت در بازار اعتقاد دارند. آنجا كه بايد منفعتي پديد آيد رقابت ناگزير افزايش خواهد يافت و آن رقابتناگزير قيمت را پايين خواهد آورد و در عين حال بهرهوري نيز افزايش مييابد. به همين دليل اين گروه تصور ميكند دولت توانمنديهايش را بيهوده تلف ميكند چون رقابتي ندارد. يكي از برهانهاي خصوصيسازي ميگويد ترجيح بر اين است كه تعداد عرصههاي اجتماعي مفتوح بر كارآفريني به حداكثر برسد و اين وضعيت تداعي چيزي است كه به طور سنتي "ليبراليسم كلاسيك" خوانده ميشود و امروز غالباً آن را به زعم منتقدينش به عنوان بنيادگرايي بازار آزاد يا "تئولوژي بازار" و عموماً به محافظهكاري اقتصادي ميشناسند.
مختصري بر استدلال مخالف خصوصيسازي
مخالفان خصوصيسازي بر اين باورند كه بايد برخي زمينههاي در برابر انتفاع بازار مسدود گردند، تا از غيرقابل پيشگويي بودن و تقلب محفوظ بمانند، مسئله اخلاقي حاكم در ديدگاه مخالف خصوصيسازي لزوم مديريت مسئولانه بر رسالت اجتماعي است. تمامي تعاملات بازار به نفع يك طرف هدايت شده و نقشآفرينان موفق در يك بازار سلامت بايد متعهد به مطالبه حداكثر قيمتي باشند كه بازار ميپذيرد. مخالفان خصوصيسازي عقيده دارند كه اين الگو با رسالت دولت كه همانا حمايت اجتماعي با هدف عمده بازرساني استطاعت و ظرفيت خدمات به اجتماع ميباشد به هيچ عنوان قابل رقابت نيست. برخي از مخالفان نيز نسبت به وجود نوعي زمينه در ذات عملكرد خصوصيسازي كه موجب ميل آن به سوي انحراف است هشدار ميدهند. ما در دوراني زندگي ميكنيم كه خطوط ميان "مدافعه عمومي" و "اكتيوسيم (فعلگرايي) تجاري" در حوزههاي تازهاي محو شدهاند و بسياري برنامههاي كلان اجتماعي را نه به منظور اعمال نفوذ يا تاثيرپذيري كه به جهت طرح ايدههاي تازه مورد بررسي قرار ميدهند. ديدگاه ضدخصوصيسازي همواره مورد انتقاد صاحب نظراني است كه آن را ماهيتا كمونيست تلقي ميكنند.
انواع خصوصيسازي/ كاهش سهم
سه روش عمده خصوصيسازي عبارتند از :
- خصوصيسازي به صورت انتشار سهام- فروش سهام در بازار بورس
- خصوصيسازي به صورت فروش دارايي- فروش كل موسسه به يك سرمايهگذار از طريق مزايده
- خصوصيسازي به صورت تضمينكننده- توزيع سهامهاي مالكيت بين تمامي شهروندان به شكل رايگان يا با قيمت پايين
لازم به ذكر است كه خصوصيسازي از نوع اول معمولترين روش ميباشد.
بررسي جزء به جزء استدلالات موافق و مخالف خصوصيسازي
موافق خصوصيسازي
1- كارآيي : دولت شايد فقط زماني ترغيب به بهبود وضعيت يك شركت شود كه عملكرد ضعيف آن حساسيت از لحاظ سياسي را برانگيزد.
2- اصلاحات : در مقابل اين احتمال هست كه دولت به دليل حساسيت سياسي – و حتي در شرايطي كه شركتها بدون اشكال دايرند- دست از اصلاحات بردارد.
3- انحراف : در اينجا نيز ممكن است شركت، مستعد انحراف شود؛ شايد تصميمات بيش از دلايل كسب و كار به دلايل سياسي يا منافع شخصي تصميمگيرندگان اتخاذ شوند.
4- پاسخگو بودن : مديران شركتهايي كه مالكيت خصوصي دارند در برابر صاحبان / سهامداران پاسخگو هستند.
5- ملاحظات آزادي مدني : شركتي كه تحت نظارت دولت است به اطلاعات و داراييهايي كه ميتوانند در برابر اشخاصي كه مخالف سياستهايشان هستند ارائه بشوند دسترسي آساني دارند.
6- اهداف : ممكن است دولت به جهت اهدافي به غير از كسب و كار درصدد اداره يك شركت برآيد.
7- سرمايه : شركتهايي كه به صورت خصوصي اداره ميشوند با سهولت بيشتري سرمايه خود را در بازار افزايش داده و در تصميمات آنها در موضوع سرمايه و هر تغيير مربوط به آن نرخ گرايش بازارها تاثير مستقيم دارند.
8- تامين : دولتها غالباً به دليل حساسيت نسبت به بيكاري ترجيح ميدهند به منظور ممانعت از ورشكستگي به تامين مالي كسب و كارها بپردازند.
9- فقدان انضباط (روش سيستماتيك) بازار : شركتهايي كه مديريت ضعيفي دارند از چهارچوب قوانين خارج ميشوند و كاملاً مشابه شركتهاي خصوصي امكان دارد دچار ورشكستگي، عزل مديريت و يا انتقال مالكيت به رقبا بشوند.
10- انحصارهاي مسلم : اين موارد در بخش خصوصي نيز موجود بوده و دولتها ميتوانند براي تقابل يا رفتار ضد رقابتي تمام شركتهاي عام يا خصوصي قانون "ضد تراست" و سيستمهايي وضع نموده يا با آنها مسلح شوند.
11- تمركز ثروت : تملك و يا انتفاع از موسسات موفق انتشار و تنوع پيدا كرده، دسترسي به ابزارهاي سرمايهگذاري بازارهاي سرمايه را برانگيخته مينمايد و توليد كار را نير بهبود ميبخشد.
12- تاثير سياسي : صنايع ملي شده به علل سياسي يا دموكراسي مستعد دخالت از سوي سياستمداران هستند. مثلاً اينكه يك صنعت هرچند ميتواند از تامينكنندگان خارجي ارزانتر بخرد ناچار است از تامينكنندگان داخلي خريد كند، يك صنعت اجباراً به مقصود ايجاد رضايت حوزه انتخابيه يا كنترل تورم بايد قيمتهايش را ثابت نگاه دارد و يا بايد بدون نياز، نيروي كار خود را افزايش دهد تا از بيكاري كاسته شود.
13- مزايا : بنگاههاي خصوصي مخاطبين متفاوت و حتي گروههاي كوچك را هدف قرار داده و يا برآورده ساختن دقيق نيازها و ايجاد رغبت در آنها نهايتا با جلب مشتريان مزايايي براي خود در برابر ساير رقبا ايجاد مينمايد. استدلال اصلي علم اقتصاد در جهت خصوصيسازي عدم وجود انگيزه كافي دولتها براي اطمينان از اداره صحيح بنگاههايي است كه در اختيار دارند. استراتژي دولتها انحصار كامل و افزايش نقدينگي با شيوه مالياتبندي است. طبعاً از آنجا كه دولتها براي گرفتن وام با بهره اندك نسبت به بنگاههاي خصوصي در اولويت قرار دارند. اين بنگاهها به واسطه تخصيص نا به جاي منابع در تنگنا قرار خواهند داشت. به هر حال مولفه مهمي كه دولتها عاري از آنند، محركي به نام "سود" است و طبق اين تئوري نه فقط مشتريان مستقيم بنگاههاي خصوصي بلكه با افزايش كارايي اين بنگاهها، سرتاسر فساد از سود بهرهمند خواهند شد به اين ترتيب خصوصيسازي به هدف پديد آوردن درون ساختارها و نهادهاي ضروري براي يك اقتصاد كارآمد جريان تازهاي ايجاد مينمايد. انتقال مالكيت يك شركت غير سوده يا بعضاً ضررده از دولت به بخش خصوصي همزمان با رها ساختن پرداختكنندگان ماليات از بار مالي، برخي منابع بوجه ملي كه در جهات ديگري به مصرف ميرسيده را آزاد ميسازد. خصوصاً طرفداران "كاپيتاليسم غيرمداخلهگر" استدلال ميكند اينكه دولت پرداختكنندگان ماليات را به سرمايهگذاري براي كسب و كاري كه براي خود دولت ارزشي ايجاد نميكند (اشتغالزايي) وادار كند غيراصولي و ناكارآمد است. همچنين آنها ميپندارند يك نهاد خصوصي شده بايد با نيروهاي بازار سازگار شود و چنانچه در اين سازگاري با شكست مواجه شود در تنگنا قرار گيرد. استدلال سياسي عمده پيرامون امر خصوصيسازي، آزاديهاي مدني و خصوصي است. مزيت مهم خصوصيسازيهايي كه از طريق فروش دارايي يا سهم صورت ميگيرد اين است كه پيشنهادكنندگان خريد براي پيشنهاد بالاترين قيمت به دولت رقابت مينمايد و در اين اثنا درآمدهايي به وجود ميآيد كه دولت ميتواند مجدداً به توزيع آنها بپردازد. خصوصيسازي تضمينكننده (نوع سوم) بازده خالص داراييها را در اختيار عامه قرار ميدهد و به نوعي به مفهوم واقعي مشاركت نزديك ميشود.
مخالف خصوصِيسازي
مخالفان خصوصيسازي، اظهاراتي را بر اين اساس كه دولتها به عنوان نمايندگان مردم توان پاسخگويي به آنان را دارند، مطرح مينمايد. طبق استدلال مخالفان خصوصيسازي دولتي كه موسسات ملي شده را به شكل ضعيفي اداره ميكند پشتيباني عامه و آراء را از دست ميدهد، حال دولتي كه آن موسسات را به نحو مطلوبي اداره ميكند برعكس پشتيباني عامه و آراء را از آن خود مينمايد. بنابراين دولتهاي دموكراتيك قطعاً از يك انگيزه قوي جهت به حداكثر رساندن كارآيي شركتهاي ملي شده به دليل فشار انتخابات آتي برخوردار ميباشند.
به علاوه، به دلايل زير اين گروه انتقال داراييهاي متعلق به بخش خصوصي را ناخوشايند ميشمارند :
1- كارآيي. دولتي كه با روش دموكراسي برگزيده شده بايد از طريق پارلمان پاسخگوي مردم باشد و به اين شكل براي حراست از داراييهاي ملي برانگيخته شده است و اين انگيزه نيز تابع اهداف اجتماعي ميباشد.
2- اصلاحات. نظر به اينكه كسب و كارهايي كه به نحو مطلوب اداره ميشوند به نوعي در درآمد دولت شركت دارند، دولتها براي اجراي اصلاحات انگيزه دارند.
3- انحراف. وزيران و كارمندان دولتي موظف به تقويت و تأييد بالاترين استانداردهاي اخلاقي ميباشند. قانونهاي راهبري و اعلام بهره ضامن پيروي دقيق از اين اصول خواهند بود. طبيعي است كه فقدان شفافيت در روند عملكرد امكان سوء استفاده را براي خريدار و دستاندركاران دولتي فراهم ميآورد.
4- پاسخگو بودن. عامه هيچگونه كنترلي نسبت به شركتهاي خصوصي ندارند.
5- ملاحظات آزادي مدني. دولتي كه به شيوه دموكراتيك انتخاب شده از طريق پارلمان به مردم پاسخگوست و زماني كه آزاديهاي مدني مورد تهديد قرار گيرد از توان مداخله برخوردار است.
6- اهداف. دولت شايد از شركتهاي ملي به عنوان ابزار جهت پيشبرد اهداف سياسي و نهايتاً منافع كشور بهره برد.
7- سرمايه. دولتها به سهولت قادرند نقدينگي را در بازارهاي مالي افزايش دهند تا به موسسات خود با بهره ارزان وام دهند.
8- فقدان انضباط بازار. دولتها صنايع مشخصي را به دليل اهميت استراتژيكي و يا ماهيت حساس تحت مالكيت عمومي حفظ مينمايند.
9- گسيختگيها در خدمات اساسي. چنانچه شركتي دولتي كه خدمات اساسي (نظير تامين آب) را براي تمامي شهروندان فراهم كند خصوصي شود اين احتمال وجود دارد كه محدوديتهايي براي افرادي كه استطاعت پرداخت كمتري دارند ايجاد شود و يا به مناطقي خدماترساني نمايد كه از بازده كمتري برخوردار باشند.
10- تمركز ثروت. منافع بنگاههاي موفق در عوض قرار گرفتن در دسترس عموم سر از دستان بيگانه يا بخش خصوصي در ميآورند.
11- تاثير سياسي. شايد دولتها به منظور كمك به تحقق سياستها با سهولت بيشتري بتوانند به موسساتي كه در مالكيت يا تعهد دارند اعمال فشار بنمايند.
12- محدودسازي. شركتهاي خصوصي همواره با نوعي تضاد ميان قابليتهاي سوددهي و سطح خدمات اجتماعي مواجهند و اين امكان وجود دارد كه واكنش مبالغه شدهاي به رويدادهاي مقطعي نشان دهند. در صورتيكه يك شركت دولتي با چشماندازي طولاني مدت كمتر احتمال دارد هزينههاي پرسنلي، نگهداري، آموزش و از اين قبيل را جهت ممناعت از خسارت متعاقب يك رويداد مقطعي محدود نمايد.
13- سوء استفاده. شركتهاي خصوصي غالباً هدفي جز به حداكثر رسانيدن سودشان را دنبال نميكنند. آنها به كساني خدماترساني انجام ميدهند كه توانايي پرداخت بيشتري دارند كه اين به نحوي ضديت با نيازهاي اكثريت يا ضد دموكراسي شمرده ميشود.
توفيقات و شكستهاي خصوصيسازي در انگلستان
اغلب اقتصاددانان هم عقيدهاند كه چنانچه بدون يك قانونگذاري كارآمد و دربرگيرنده يك انحصار طبيعي خصوصي شود صرفنظر از اينكه مستعد شكستهاي جدي در بازار است، مصرفكنندگان را نيز با آسيبهاي قابل توجهي مواجه مينمايد.
به نظر ميرسد دو مورد خصوصيسازي راهآهن انگلستان و مخابرات مكزيك نمونههاي جالبي باشند چون در هر دو كشور عدم تمايل عموم موجبات مداخله دولت را فراهم آورد.
خطآهن انگلستان مثال بارزي از ناكامي برنامه خصوصيسازي است كه به عنوان يك شكست فاحش تلقي و به حال خود رها شد. شايد علت عمده آن در خطر قرار گرفتن شركتهاي مسافري و احتمال لغو امتياز آنها در سرزمينهايي بود كه در تامين خدمات براي آنها ناموفق بودند مثلاً شركت Connex به همين علت و يا به رغم مسئول استراتژيك راهآهن "مديريت ضعيف مالي" عنوان كرده بود در ژوئن 2003 از سوي دولت پروانه فعاليتش را از دست داد.
شايان ذكر است كه خصوصيسازي مخابرات در اروپا به دليل افزايش رقابت و سقوط قيمتها توفيق چشمگيري كسب نموده است. با وجود مصرفكنندگان مطلع در صنايع رقابتي، خصوصيسازي بهرهوري را بهبود ميبخشد. اين چنين كسب بهرهوري به مفهوم افزايش توليد ناخالص داخل 54 ميباشد. ليكن از انگيزههاي بهتر براي نوآوري و تقليل هزينهها زمينه صعود نرخ رشد اقتصادي را نيز فراهم ميآورند. توليد و جزئي فروشي از جمله صنايعي محسوب ميشوند كه اين موضوع درباره آنها صدق ميكند. گرچه نوعاً هزينههاي اجتماعي در ارتباط با اين كسب بهرهوري وجود دارند، استدلال بسياري اقتصاددانان اين است كه امكان دارد به واسطه حمايت مقتضي از سوي دولت و از طريق توزيع و شايد هدفگيري مجدد به اين افزايش بهرهوريها پرداخته شود.
از آنجايي كه در تئوري اقتصاد آزاد، انحصار خصوصي عملكردي بسياري مشابه با يك انحصار عمومي دارد، در بخشهايي كه داراي انحصارات طبيعي يا خدمات عمومياند نتايج خصوصيسازي به مراتب در هم آميختهتر ميباشد. در كل در صورتي كه كارايي عمليات يك بخش دولتي فعال آنطور كه بايد و شايد مناسب نباشد، خصوصيسازي را حلال مشكلات تلقي ميكنند.
فيالواقع، بررسيها نشان ميدهند كه مهمترين منفعت حاصل از خصوصيسازي در دوره پيش خصوصيسازي و هنگام اعمال اصلاحات جهت انتقال مالكيت يا مسئوليت نمود مييابند.
تغييرات بيش از خود جريان خصوصيسازي، تجديد سازمان در مواردي نظير شفافيت بيشتر، پاسخگوي مديريت، نظارت داخلي مطلوبتر، سيستمهاي تنظيمي و تامين مالي بهتر را دربرميگيرد.
انواع ديگر خصوصيسازي
عقد قرارداد فرعي
در اين حالت خدمات ملي با بنگاههاي خصوصي قرارداد عقد مينمايند. نمونه اين مورد در انگلستان واگذاري خدماتي مانند جمعآوري زبالهها و اداره پاركينگهاي عمومي از طريق مناقصه به شركت خصوصي بوده است. علاوه بر اينها درباره امكان همكاري بيشتر دولت با بخش خصوصي در زمينه فعاليتهاي NHS بررسيهايي صورت گرفته تا براي سبك كردن بار موجود و پوشش هزينهها بيماران به واحدهاي خصوصي مراجعه نمايند.
مالكيت شراكتي
در اين حال يك بنگاه خصوصي شده اما دولت تعدادي از سهام خود در آن را همچنان حفظ نموده است. نمونه قابل توجه اين نوع خصوصيسازي در آلمان مشاهده ميشود كه دولت هنوز تملك حدود يك سوم مخابرات را در اختيار خود دارد.
ضمن اينكه خصوصيسازي به صورت ناقص را ميتوان يك شق جديد دانست، تحقق آن گامي به سوي خصوصيسازي كامل به شمار ميرود چرا كه سير تحول هموارتر و آرامتر، موجبات سازگاري تدريجي با رقابت بازار را ميسر ميسازد. گاه شركتهاي متعلق به دولت چنان بزرگ ميباشند كه حتي در نقدترين بازارهاي مكاني نيز اين ريسك وجود دارد كه نقدينگي را از الباقي بازار به درون خود بكشانند، بنابراين لازم است ذره ذره با قيمت پايين به فروش برسند و اولين وهله در خصوصيسازي چند مرحلهاي انجام يك ارزيابي جهت كاستن از نارضايتيها نسبت به قيمتگذاري پايين ضروري خواهد بود.
خصوصيسازي برجسته
شاخصترين برنامههاي خصوصيسازي اجرا شده در سرتاسر جهان در سه گروه عمده قرار ميگيرند.
اول : برنامههاي خصوصيسازي در اروپاي مركزي و شرقي پس از 1989 و طي فرآيند بنيانگذاري يك اقتصاد آزاد.
دوم : برنامههاي خصوصيسازي در كشورهاي در حال توسعه تحت نفوذ نهادهاي بينالمللي مالي نظير بانك جهاني و IMF
سوم : برنامههاي خصوصيسازي توسط دولتهاي كشورهاي توسعهيافته (كه نيوزيلند و انگلستان جامعترين نوع اين برنامهها را در دهههاي 1980 و 1990 پياده نمودهاند.)
واكنشهاي رايج نسبت به خصوصيسازي
طرحهاي پيشنهادي خصوصيسازي در بخشهاي خدمات عمومي كليدي نظير آب و برق در بسياري موارد از سوي طرفهاي سياسي مخالف و گروههاي مدافع جامعه مدني با ضديت روبرو هستند. اينگونه برنامهها كه معمولاً گرفتار ابزار سياسي و تظاهرات بودهاند و بعضاً به خشونت كشيده شدهاند، (اعتراض به خصوصيسازي صنعت آب در كوچابامبا بوليوي در سال 2000 و آركيپاي پرو در سال 2002) غالباً از سوي اتحاديههاي بازرگاني حمايت ميشوند.
منبع: كارآفرينان اميركبير